[COP7] La Conférence de Marrakech - du 29 Octobre au 10 Novembre 2001

Les 167 pays réunis à Marrakech ont réussi in extremis à finaliser l'accord mis en place en Juillet dernier à Bonn, sauvant ainsi le protocole de Kyoto et ses objectifs d'engagement de réduction. Le retrait des USA du processus de négociations à la Haye en novembre 2000, a obligé la Communauté Européenne, très désireuse d'aboutir à un accord international, à concéder à la Russie et au Japon d'importantes faveurs. Sans l'accord de ces deux pays, il était en effet impossible d'obtenir le quota de ratification nécessaire pour que le protocole entre en vigueur. Il faut en effet qu'un ensemble de pays responsables d'au moins 55% des émissions mondiales de gaz à effet de serre, ratifie le Protocole de Kyoto pour qu'il puisse entrer en application.

On peut espérer que soient enfin levés les obstacles à une ratification rapide de la part de l'Union Européenne, du Japon, de la Russie. La date symbolique des dix ans d'anniversaire du sommet de la Terre de Rio de Janeiro se rapproche : le prochain sommet mondial du développement durable est prévu à Johannesburg en septembre 2002.

Le protocole impose dans un première phase aux pays riches, une diminution moyenne de 5,2% des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2012 par rapport à 1990. Ces pays devront en parallèle mettre aux normes la qualité de l'inventaire de leurs émissions. De nouvelles phases de réduction de plus en plus sévères sont prévues, par paliers de cinq années successives. Les pays en développement seront alors à leur tour concernés par des objectifs de réduction. Pour l'instant, ils doivent eux aussi mettre en place des inventaires d'émission.

En 2008 sera créé un marché mondial des droits d'émission suivant plusieurs mécanismes financiers, fonctionnant soit entre pays riches, soit entre pays riches et pays pauvres. L'objectif est de favoriser la réduction d'émission au moindre coût. En l'absence des Etats-Unis, ce marché sera beaucoup plus modeste que prévu. Selon la Banque mondiale, le marché ne représenterait qu'une demi-douzaine de milliards de dollars par an en 2010, contre 30 à 100 milliards si les USA était resté dans le processus.

Un autre mécanisme a été mis en place malgré les incertitudes scientifiques, celui des «puits de carbone», qui consiste à prendre en compte danbs les bilans d'émission d'un pays, l'absorption de gaz carbonique par la végétation, en particulier par les forêts. La Russie a obtenu non seulement un doublement de son forfait de «puits de carbone» (de 17,6 à 33 mégatonnes de CO2) mais aussi la garantie de pouvoir utiliser ce mécanisme même en l'absence de comptabilisation fiable des réductions d'émission réelles.

Mais pas de marché sans régulation
L'Union Européenne, soutenue par les pays en développement, a obtenu la mise en place d'un système d'observance. Un pays qui ne respecte pas son quota d'émission ne sera pas éligible pour participer au marché. En infraction déjà lui-même, il ne pourra pas vendre de droits d'émission à un autre pays. Par ailleurs à Bonn, il avait été décidé qu'un pays qui ne tiendrait pas ses engagements pour 2010 verrait ses objectifs alourdis dans la période suivant 2010. Mais le Japon, qui voit d'un mauvais oeil une perte possible de souveraineté nationale, a obtenu à Marrakech, que le cadre légal de sanctions soit décidé et mis en oeuvre après la ratification du protocole. Un pays peut donc ratifier le protocole et utiliser les différents mécanismes de flexibilité mais sans avoir la nécessité juridique d'accepter l'amendement établissant l'observance. Position qui espérons-le serait difficile à tenir politiquement.

Au final, les différents pays réunis à Marrakech peuvent se flatter d'avoir fait en commun un premier pas. Mais c'est un premier pas timide. Les pays qui vont ratifier le protocole arrive tout juste aux 55% d'émissions mondiales nécessaires et l'objectif de réduction de 5,2 % est modeste. Le Réseau Action Climat France (RAC) a raison de souligner, qu'avec les échappatoires concédées à la Russie et au Japon, les émissions seront stabilisées plutôt que réduites à l'horizon 2010. Par ailleurs, les USA, premier pollueur de la planète, se dirige allègrement vers une augmentation de leurs émissions de 20%. Quant à l'ensemble des pays en développement, dont fait partie des pays en forte croissance démographique et industrielle, comme la Chine, l'Inde, le Brésil ou encore le Mexique, leurs émissions vont elles aussi fortement croître. On se dirige donc vers une augmentation des émissions mondiales à l'horizon 2010 d'au moins 10% en moyenne, voire de 15%. On est encore loin des 30 à 40% minimum de réduction demandée avec urgence par les scientifiques.

Un peu d'histoire

Il y a vingt ans maintenant que les scientifiques spécialisés se sont organisés lors de conférences internationales pour élaborer en commun des rapports sur les changements climatiques (travail du GIEC). En parallèle, de vastes réunions politiques sur les grands sujets écologiques ont vu le jour comme le Sommet de la Terre de Rio en 92 où a été élaborée une Convention sur le climat. Dans le cadre de cette convention, des conférences annuelles (COP pour Conference of the Parties) réunissent les gouvernements des pays qui ont ratifié la Convention dans le but de mettre en pratique les engagements évoquées à Rio (Berlin, Genève, Kyoto, Buenos Aires, Bonn, La Haye et enfin Marrakech en Novembre 2001).

A la première conférence mondiale sur le climat (Genève, Février 79), pour la première fois, la communauté scientifique internationale met en garde les gouvernements contre les changements climatiques dus aux activités humaines. Mais l'impact des activités humaines sur le climat n'étant pas précisément connu, il a été décidé de lancer un Programme mondial de recherches sur le climat d'abord en physique de l'atmosphère puis à partir de 1986, en biologie et en chimie. En 1988, le GIEC (Groupe Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat, en anglais IPCC, pour Intergovernmental Panel on Climate Change) est mis en place afin de fournir un rapport de synthèse clair et objectif sur l'état des connaissances relatif au climat en vue de préparer la II° Conférence mondiale sur le climat qui s'est tenue à Genève en Novembre 1990. Le Groupe composé de 170 scientifiques de 25 pays, a été subdivisé en trois groupes de travail dont chacun a rédigé un rapport. Le premier rapport remis en deux parties en 1990 et 1992 porte sur les principes scientifiques de base. Le deuxième rapport sur les incidences possibles est paru en 1995. Le troisième rapport porte sur les aspects socio-économiques du changement climatique. Des résumés à l'usage des décideurs ont été adoptés à Rome fin 1995. Ces différents rapports ont servi de fondement scientifique aux conférences internationales qui ont lieu annuellement sur le climat.

Les gouvernements commencèrent alors eux aussi à se mobiliser. En mai 89, avec la " Déclaration de la Haye ", 24 Chefs d'Etats et de gouvernements s'engagent, sur l'initiative de la France, des Pays-Bas et de la Norvège à lutter contre le renforcement de l'effet de serre. Et un an plus tard, à la deuxième Conférence Mondiale sur la Climat, 137 Etats plus la Communauté Européenne confirment leur préoccupation commune face aux changements climatiques et dressent les grandes lignes de la future Convention Climat qui sera adoptée à Rio en 1992. Si aucun objectif chiffré n'est donné (les scientifiques, eux, à Totonto en 1988, proposaient 20% de réduction en 2005), plusieurs grands principes sont énoncés dont le principe d'équité et le principe de précaution.

Création du Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM) (Octobre 91)

Le Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM, en anglais GEF, pour Global Environment Facility) a été crée en 1991 par la Banque Mondiale, le PNUD (Programme des Nations-Unies pour le Développement) et le PNUE (Programme des Nations-Unies pour l'Environnement), suite à une proposition formulée en 1989 par la France. Destiné initialement à aider financièrement les pays en voie de développement à s'attaquer à leurs grands problèmes environnementaux (le réchauffement climatique, la destruction de la couche d'ozone, la réduction de la biodiversité et la pollution des eaux internationales) le FEM a été désigné, à titre provisoire, à la fois par la Convention-cadre sur le changement climatique et par la Convention sur la diversité biologique comme leur principal mécanisme de financement et gère en particulier les transferts de fonds vers les pays en voie de développement.

Le Sommet de la Terre de Rio (Juin 92)

La Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le Développement (CNUED) de Rio en Juin 1992, s'est achevé par "le Sommet de la Terre" en présence d'une centaine de chefs d'état et de gouvernement. Concernant le climat, une convention a été adoptée qui se propose de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre d'origine anthropique à un niveau qui ne soit pas dangereux pour le système climatique, et qui permette aux écosystèmes de s'adapter naturellement et au développement économique de se poursuivre de manière durable. D'autre part, les pays industrialisés s'engagent à ramener en l'an 2000 leurs émissions au niveau de celles de 1990 et à aider financièrement les pays en voie de développement pour compenser les coûts des actions, définies d'un commun accord, qu'ils entreprendraient au titre de la prévention de l'effet de serre. Au final, pas d'objectif très contraignant car le Nord protège son industrie et craint pour sa compétitivité internationale tandis que le Sud tient à l'exploitation de ses forêts et espère se développer industriellement. Le succès de la conférence nécessitait d'arriver à un accord, même très vague, acceptable par tous. L'euphorie d'un consensus planétaire était encore de mise, les difficultés devant la mise en pratique d'objectifs quantifiés devaient venir par la suite.

La conférence de Rio a malgré tout bénéficié d'un grand écho médiatique. Son concept clef  le développement durable ou plutôt le développement soutenable (traduction de "sustainable development") est devenu la pierre angulaire incontournable de tous les discours progressistes des années 90, à défaut de l'être réellement dans les actes. Cette conférence a permis la reconnaissance internationale de grands principes (principe de précaution) et l'engagement politique des pays sur le réchauffement climatique et sur la biodiversité.
Pour les cinq ans d'anniversaire (Mars 97) du Sommet de la Terre a eu lieu un nouveau forum écologique à Rio. Ce forum, nommé Rio+5, était chargé de tirer un bilan des années écoulées depuis le sommet de la Terre en 92 à Rio. L'ambiance était sinistre compte tenu de l'absence de résultats et du sentiment d'impuissance généralisée, exprimé par les différents orateurs. Le président brésilien, Fernando Henrique Cardoso, a admis son découragement : Nous surveillons chaque semaine les brûlis et la déforestation en Amazonie, mais nous n'avons pas les moyens pratiques de freiner leur expansion. Peut-on espérer plus de résultats pour les dix ans d'anniversaire en 2002 ? Mais revenons plus en détails sur les conférences annuelles qui ont lieu sur le climat.

[COP1] La Conférence de Berlin (Mars-Avril 95)

A la conférence de Berlin, première conférence issue de la mise en place de la Convention de Rio, un mandat a été donné aux Etats afin de mettre en place des engagements précis de la part des Etats riches qui s'étaient engagés à ramener leurs émissions au niveau de 1990. Ce cycle de négociations a débouché sur des propositions chiffrées de réduction à Kyoto. Il a été aussi décidé d'exempter les pays en voie de développement d'engagements de réduction, l'idée étant de convaincre les plus avancés de s'associer aux engagements sur une base de volontariat et à leur rythme. Ce principe devait être remis en cause par les USA à partir de Kyoto suite à la décision du Sénat Américain de refuser toute ratification de leur part d'une convention qui n'inclurait pas les pays en voie de développement.

[COP2] La Conférence de Genève (Juillet 96)

La conférence qui suivit en juillet 1996, à Genève, a officialisé les conclusions du second rapport du GIEC et a permis de faire accepter, pour la première fois, aux USA le principe d'engagements juridiquement contraignants. La course de fond des négociateurs s'engageait enfin dans de bonnes conditions : les pays les plus réticents (Australie, Nouvelle-Zélande et OPEP) se retrouvant isolés.

[COP3] La Conférence de Kyoto (Décembre 97)

Enfin après une année riche en négociations et en échecs, cinq ans après Rio, les pays industrialisés se mettent d'accord sur des objectifs de réduction chiffrés et sur le principe de permis négociables après dix jours de discussion acharnée dont 48h non-stop au final. La divergence d'opinions était pourtant forte entre l'Union Européenne et les USA. Les Européens, qui s'exprimaient d'une seule voix, privilégiaient l'affirmation d'une volonté forte de réduction des pays industrialisés (7,5% en 2005 et 10% en 2010). L'AOSIS, très conscients des enjeux dont ils seraient les premières victimes, proposaient 20% de réduction en 2005. Les USA, plus pragmatiques, défendaient leur niveau de vie et la compétitivité de leurs entreprises, et conditionnèrent leur accord à deux points : la possibilité de ne pas réduire chez soi en payant pour réduire les émissions ailleurs (permis négociables) et l'obligation faite aux pays en voie de développement de participer eux aussi aux efforts de réduction. Le dernier jour de la conférence, Al Gore a accepté au nom des Américains une réduction de 7% de leurs émissions à l'échéance de 2012, sachant que la majorité Républicaine du Congrès Américain a réaffirmé qu'elle ne ratifierait jamais cet accord. Les Européens, bien que la réduction soit inférieure à celle qu'ils proposaient, ont accepté le principe des permis négociables mais ont demandé que le système d'attribution et d'achat soit contrôlé par un organisme indépendant. Quant aux pays en voie de développement, ils sont simplement encouragés à réduire leurs émissions sur une base de volontariat.

En définitive, l'objectif de réduction est modeste et ne fait que retarder un peu l'arrivée des problèmes potentiels : -5,2% de réduction des émissions en moyenne pour l'ensemble des pays industrialisés dont -6% pour le Canada et le Japon, -7% pour les USA et -8% pour l'Union Européenne et la plupart des pays d'Europe Centrale. La Russie et l'Ukraine obtenaient une stabilisation de leurs émissions (0%) alors que l'effondrement de leur industrie les met en mesure de les réduire de 30%. Quant à l'Australie, elle a négocié +8% en expliquant sa dépendance énergétique vis à vis du charbon. Six gaz à effet de serre sont concernés par ces objectifs : outre le gaz carbonique, le méthane et l'oxyde nitreux, on trouve trois substituts aux CFC, déjà interdits par le protocole de Montréal de protection de la couche d'ozone. Ces émissions ne concernant que les pays industrialisés, les réductions envisagées ne portent donc que sur les deux tiers des émissions totales. Le tiers restant (émis par les pays en voie de développement) va certainement croître considérablement, dû à l'industrialisation forcenée des grands mastodontes du tiers-monde (Brésil, Inde, Chine, Mexique). De plus, cet objectif minimum a peu de chance d'être appliqué dans son entier, les officiels américains expliquant à la presse dans la foulée de la conférence, qu'une réduction de -7% mesurée correspond en réalité à -3% de fait de l'imprécision des procédures de mesures (Time, du 22/12/97). Enfin, aucun accord n'a été trouvé sur la définition des mécanismes de contrôle des émissions, sur les sanctions éventuelles et sur la mise en place pratique des permis négociables, les discussions ayant été reportées à la conférence de Buenos Aires prévue un an après en Novembre 1998.

Malgré la modestie des objectifs, malgré l'étalage interminable des égoïsmes nationaux, malgré le doute que l'on peut légitimement avoir sur les conséquences réelles de cette conférence dans la décennie prochaine, la conférence de Kyoto représente un tournant politique et économique majeur. Pour la première fois, l'ensemble des pays industrialisés se sont engagés à réduire leur consommation énergétique et à intégrer l'atteinte à l'environnement dans leurs calculs économiques. L'éditorial du quotidien, Le Monde du 12/12/97 pouvait légitimement affirmer " Pour la première fois, on inverse une logique, celle de l'aveuglement suicidaire auquel le "toujours plus" peut conduire. Par rapport à Rio cinq ans auparavant, on a pu mesurer la reconnaissance politique croissante dont bénéficient les écologistes. A Rio, les délégations officielles étaient séparées des ONG et les écologistes avaient organisé en parallèle leur première rencontre planétaire. En revanche à Kyoto, les ONG, rassemblées avec les politiques et la presse, ont pu jouer un rôle de lobbying actif et les délégations officielles de Finlande, de France, de Géorgie, d'Italie et de Lettonie étaient menées par des ministres écologistes.

Mais pour que le traité de Kyoto puisse entrer en vigueur, il faut qu'il soit ratifié par au moins 55% des signataires, qui doivent entre eux produire au moins 55% des émissions mondiales. Si tous les pays industrialisés l'ont déjà signé, y compris les USA qui ont attendu un an après Kyoto pour le signer médiatiquement au troisième jour de la Conférence de Buenos Aires, seuls seize pays (dont aucun pays développé) avaient ratifié fin 99 le traité et principalement des petits états insulaires directement menacés par la montée des eaux. A Bonn la CEE avec le Japon et la Nouvelle-Zélande se sont néanmoins promis de ratifier le traité avant 2002 (dixième anniversaire du sommet de la Terre de Rio).

[COP4] La Conférence de Buenos Aires (Décembre 1998)

Malheureusement, la conférence de Buenos Aires, destinée à définir les modalités pratiques des décisions prises à Kyoto, concernant la réduction des émissions et les permis négociables, a abouti à un fiasco. Les Américains, ont relancé leur volonté d'obliger les pays en voie de développement à réduire leurs émissions et ont refusé tout compromis. Faire participer les pays en voie de développement aux efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre n'est pas en soi aberrant. Par exemple la Chine, avec son industrialisation forcée, est déjà dans un état de pollution générale dramatique. Le laisser-faire moderne s'ajoute à une culture graphique héritée du stalinisme où une usine ne se concevait que dotée d'une ou plusieurs grandes cheminées crachant leur fumée noire ou ocre dans le ciel bleu... [Le Monde, 12/12/97] Il semble à juste titre inefficace d'attendre que la Chine soit devenue le premier pollueur pour l'obliger à adopter des normes environnementales plus sévères. Néanmoins les pays développés sont mal placés pour tenter d'imposer quoi que ce soit à des pays qui polluent vingt fois moins par habitant qu'eux-mêmes et qui ont besoin de cette industrialisation rapide pour employer leur abondante main-d'oeuvre.

En définitive la conférence s'est transformée en cercle vicieux. Les Américains exigeaient un engagement des pays en voie de développement. Les Européens refusaient que les Américains échappent à tout effort de réduction domestique par le biais de permis négociables. Les pays en voie de développement, à l'exception de l'Argentine et du Kazakhstan, refusaient tout effort devant l'immobilisme des pays développés. La situation était définitivement bloquée et personne n'a rien obtenu. Au final, après deux semaines de discussion et une nuit blanche, les délégations de 180 pays se sont mis d'accord sur... un calendrier de travail.

[COP5] La Conférence de Bonn (Novembre 1999)

Cette nouvelle conférence a encore piétiné, les USA, faisant preuve d'une mauvaise volonté devenue habituelle, ont réussi à éviter toutes références à des mesures de politiques internes et ont centré le débat sur le marché des droits d'émission. Quant aux pays pétroliers, en particulier l'Arabie Saoudite, ils ont essayé de faire systématiquement obstruction. En revanche, la CEE, le Japon et les pays en voie de développement (hors pays pétroliers) ont fait preuve d'une fermeté accrue. Au final, faute de consensus, les résultats sont minces : progrès sur le dossier de l'observance (comment contraindre un pays à tenir ses engagements) et sur des mesures plus fiables des émissions produites par les pays. Par ailleurs, les ONG n'ont pas obtenu que les émissions produites par le trafic aérien soient comptabilisées. Pourtant comme l'a souligné un représentant de la CEE, un vol transatlantique émet autant de gaz à effet de serre qu'une famille de Pakistanais pendant une décennie. Enfin, on peut citer l'opposition d'un certain nombre de pays à l'inclusion de l'énergie nucléaire comme mécanisme pour mettre en oeuvre le protocole de Kyoto et ceci malgré la présence de plus de cent représentants du lobby nucléaire. Au final, l'AOSIS a légitimement exprimé son désappointement devant la difficulté à décider la mise en place de mesures concertées.

[COP6] La Conférence de La Haye (Novembre 2000)

La conférence de la Haye s'est terminée sur un échec. Après avoir cédé sur de nombreux points demandés par les Etatsuniens, recours au marché sans limitation, pas de sanctions financières pour les mauvais élèves et utilisation des controversés puits de carbone, les pays européens, assez divisés et mal préparés à la conférence, ont finalement refusé l'accord final.

[COP6 - bis] La Conférence de Bonn (Juillet 2001)

La sixième conférence des parties s'est continuée en Juillet 2001 et les 180 pays présents, à l'exception des USA, se sont enfin mis d'accord sur l'application du protocole de Kyoto. Les pays européens ont réussi à s'accorder avec leurs partenaires, dont le Japon et le Canada qui avaient des vues assez divergentes, sur la base d'un texte assez conciliant vis à vis de l'usage du marché et des puits de carbone. Un point positif est l'engagement pris par l'UE, le Canada, l'islande, la Nouvelle-Zélande, la Norvège et la Suisse de dégager 450 millions d'euros par an, à compter de 2005, pour aider les pays du Sud à faire face aux dérèglements du climat. Cet accord est prometteur et esquisse l'ébauche d'une coopération internationale sur le sujet. Il ne reste qu'à obtenir la ratification du traité par au moins 55 nations représentant au moins 55% des émissions de gaz à effet de serre des pays industrialisés.

© 2001 François Ploye