À un rythme record, l'intercommunalité urbaine conquiert, l'un après l'autre, les derniers bastions de réticence. La progression, plus rapide encore que celle que l'on pouvait supposer, laisse même entrevoir, à court terme, la transformation de l'ensemble des aires urbaines en communautés d'agglomération. Un rapide tour de France.
La carte de l'intercommunalité urbaine au 1er janvier 2002
120 aujourd'hui - 50 créations en 2000, 40 en 2001, 30 en 2002 - les communautés d'agglomération ont indéniablement rencontré leur public. En trois ans, l'essentiel de la France urbaine a choisi cette nouvelle formule : plus qu'un succès, c'est un plébiscite. Si l'on y ajoute les 14 communautés urbaines dont le "club" est désormais quasiment fermé, ce sont 134 aires urbaines qui sont organisées, sur les 143 initialement visées par la loi Chevènement. La France urbaine a changé en très peu de temps, et les quelque 2 000 communes rassemblées dans ces communautés peuvent désormais raisonner à une autre échelle, tant en matière de politiques publiques et d'aménagement à long terme que de solidarité financière et fiscale.
120 communautés d'agglomération, près de 15,5 millions d'habitants, soit un peu plus d'un Français sur quatre directement concerné. Le cru 2002, avec trente nouvelles élues, mérite quelques commentaires. Si la taille des nouvelles recrues ne modifie guère la moyenne nationale (128 518 habitants en 2002), on relèvera qu'elles sont un peu plus grandes en termes de nombre de communes rassemblées (17 contre 16 en moyenne). Plus du tiers d'entre elles a été créé ex nihilo.
Cap au sud :
Le premier fait remarquable est l'entrée réussie du bassin méditerranéen dans le club des agglomérations avec plus du tiers des nouvelles venues. Dans le seul département des Alpes-Maritimes, vierge jusqu'à ce jour de toute communauté d'agglomération, quatre entités sont sorties de terre : Nice (470 976 habitants), Antibes (159 154 habitants), Grasse (65 614 habitants) et Menton (56 695 habitants), soit près des trois quarts de la population du département qui ont basculé le premier janvier dernier dans le mouvement intercommunal. Certains accouchements se sont pourtant faits dans la douleur. Il a fallu imposer à plusieurs communes récalcitrantes de rentrer dans le jeu intercommunal, au nom de la règle de la majorité qualifiée.
Gageons que tout rentrera dans l'ordre et que les recours intentés ici ou là (Nice ou Menton) ne remettront pas en cause l'édifice. L'expérience montre, néanmoins, qu'il est délicat d'engager la démarche à reculons et, qu'évidemment, la base d'une intercommunalité voulue et consensuelle s'avère plus solide.
Dans le département voisin du Var, la préfecture vient de sortir d'une longue période de glaciation pour plonger dans le bain de l'intercommunalité. La nouvelle communauté d'agglomération baptisée "Toulon Provence Méditerranée" rassemble quelque 393 000 habitants au sein d'un périmètre étendu, obtenu au forceps. Quelques communes récalcitrantes refusent encore de se plier à la règle majoritaire et contestent le "diktat" du préfet. On notera au passage que Toulon dispute désormais à sa grande voisine marseillaise, le convoité label "Provence". Avec les deux communautés créées en 2000, Draguignan et Fréjus - Saint-Raphaël, ce sont plus de 60 % des varois qui sont réunis dans trois agglomérations.
Dans les Bouches-du-Rhône, c'est autour de l'Étang de Berre que les choses se sont précisées, avec la réunion de deux districts anciens, ceux de Salon et de Berre l'Étang qui en se regroupant forment une entité de quelque 122 000 habitants aux portes des communautés marseillaise et aixoise.
Toujours en Méditerranée, la Corse n'est pas en reste, Bastia et Ajaccio entrant dans le club. L'ancien district présidé par Émile Zuccarelli n'a pas hésité à franchir le pas, tandis que le nouveau maire d'Ajaccio, Simon Renucci, a réussi à convaincre ses voisins de l'intérêt d'une coopération intercommunale qui lui permet de retrouver des couleurs et de ne pas se laisser distancer par sa rivale du nord.
La région Languedoc-Roussillon s'associe pleinement au mouvement. Elle qui comptait parmi les lanternes rouges de l'intercommunalité urbaine refait une bonne partie de son retard. Dans l'Hérault, Montpellier a enfin réglé ses problèmes de transformation, même si la perspective d'un élargissement est loin d'être abandonnée par le président Georges Frêche. Béziers a rejoint sa grande sœur en constituant, avec douze communes voisines, une entité de plus de 100 000 habitants, tandis que Sète a échoué de peu mais reviendra sans doute l'année prochaine. Dans l'Aude, c'est la préfecture Carcassonne qui bascule dans l'intercommunalité avec une entité de près de 64 000 habitants. Mais la nouvelle communauté d'agglomération n'a pas osé franchir la frontière départementale pour s'allier avec des communes du département voisin. Dans le Gard, c'est aussi la préfecture, Nîmes, qui s'est muée en Métropole le 1er janvier dernier, avec près de 191 000 habitants et 14 communes regroupées.
Des profils atypiques :
Dans le Sud-Ouest du pays, on notera que la préfecture des Landes, Mont-de-Marsan, a rejoint ses voisines au prix d'un territoire rapprochant 18 communes pour tout juste 50 000 habitants. Elle fait partie de ces communautés qui ne sont pas estampillées comme "aires urbaines de plus de 50 000 habitants" par l'INSEE et qui n'étaient donc pas dans la cible de la loi, mais qui en respectent les seuils en atteignant la barre des 50 000 habitants. Sont dans le même cas, Vitré, en Bretagne, qui réussit à réunir 37 communes pour se transformer en agglomération, Arcachon en Gironde, Royan, en Charente-Maritime, avec 31 communes ou encore Sarreguemines, en Lorraine, avec 25 communes.
La région Nord - Pas-de-Calais complète son tableau de chasse et compte désormais à elle seule onze communautés d'agglomération rassemblant 37,9 % de ses 4 millions d'habitants. La nouvelle communauté de l'Artois issue d'un ancien district détient le record du nombre de communes pour les agglomérations avec 58 communes. Sa voisine Douaisine créée ex-nihilo compte quant à elle 34 communes.
Parmi les capitales régionales restées jusqu'ici en retrait du phénomène, Caen a rattrapé son échec d'avant les municipales et songe désormais à un élargissement de son périmètre. Dans la région Centre, Orléans n'est pas en reste et vient de réussir sa transformation après avoir connu également l'alternance en mars dernier. En Lorraine, Metz vient d'enterrer son vieux district au profit de la CA2M, communauté d'agglomération de Metz Métropole, au périmètre élargi de 28 communes pour plus de 200 000 habitants. Dans le Limousin, la capitale économique de la Corrèze a pris une longueur d'avance sur sa rivale limougeaude en créant ex-nihilo la CAB, communauté d'agglomération de Brive.
Deux cas d'exception doivent être enfin mentionnés pour être complet. L'Ile-de-France, qui se structure dans un certain désordre, compte désormais le plus grand nombre de communautés d'agglomération au sein d'une région : 12 sont déjà recensées et plusieurs seraient en projet. Dans l'océan indien, l'Ile de la Réunion fait aussi, à sa façon, le maximum avec deux nouvelles recrues à l'Est et à l'Ouest en plus de la Communauté intercommunale du nord de la Réunion (CINOR).
Manque à l'appel une poignée de retardataires parmi les villes, grandes ou moyennes, souvent arrivées au stade de la communauté de communes : Limoges, Mâcon, Auxerre, Reims, Albi, La Roche-sur-Yon, Charleville-Mézières, Bourges, Colmar, Dieppe, Épinal, Nevers, Cannes, Arles, Blois, Beauvais,... Elles formeront, en 2003, la quatrième vague, aux côtés de toutes les communautés de communes de taille moyenne comportant une ville centre de plus de 15 000 habitants qui auront réussi à élargir leur périmètre pour entrer dans le "club des grands". Soit probablement une bonne vingtaine d'agglomérations pour 2003.
Ces nouvelles venues doivent encore s'organiser et prendre leurs marques, notamment celles qui partent de rien ou presque. Toutes sont confrontées aux mêmes défis que leurs homologues déjà constituées : organisation du territoire et conjugaison des échelles d'intervention (pays et SCOT), définition de l'intérêt des compétences et des modalités de leur exercice partagé, répartition des ressources dans le cadre de l'unification de la taxe professionnelle… Cette définition au cas par cas du pacte communautaire doit s'inscrire plus globalement dans le cadre d'un projet d'agglomération partagé. Mais, trop souvent encore, cette finalité du projet se perd dans le dédale des procédures et les préoccupations de la gestion quotidienne.
