Prise de décisions: législation et réglementations

C'est à travers la reconnaissance de ces multiples fonctions économiques, environnementales, territoriales et sociales remplies conjointement par l'agriculture que s'opère l'inflexion des interventions publiques développées dans ce secteur dans le but de promouvoir une réorientation durable des activités agricoles, condition sine qua non de la mise en ouvre d'un développement rural durable. Tel est l'esprit de la loi d'orientation agricole (LOA) adoptée le 10 juillet 1999 qui affirme l'ambition de réorienter l'intervention des pouvoirs publics vers la promotion d'un développement économique durable et équilibré, en préservant la pérennité des exploitations et de l'emploi agricole, et en renforçant le rôle des agriculteurs comme producteurs de services (notamment de conservation) et de paysages.

La LOA instaure à cette fin un nouvel instrument, le contrat territorial d'exploitation -CTE- qui permettra d'associer étroitement logique économique et logique territoriale et environnementale (les CTE devraient concerner 180 000 exploitations en 20006). C'est dans le cadre de ce nouvel instrument que les mesures agri-environnementales (mises en oeuvre en application du règlement européen 2078/92) seront redéployées et renforcées financièrement. Les exportations françaises sont soutenues par le mécanisme européen de «restitutions aux exportations», subventions qui vise à compenser, pour l'opérateur à l'exportation vers un pays tiers, le différentiel entre le prix payé à la production agricole (prix garanti) et le prix de vente sur le marché étranger. La diminution de ces restitutions constituait l'un des principaux objectifs de la réforme de la politique agricole commune (PAC, voir sous "stratégies" dans le présent chapitre) en 1992.

Cette réforme a consisté dans la mise en oeuvre d'une politique de réduction des prix garantis pour les céréales et les oléo-protéagineux, alliée à la maîtrise de l'offre par le gel des terres productives, visant à relancer l'utilisation intérieure des céréales communautaires. Cette politique a donc entraîné une baisse des restitutions qui a été compensée par des aides directes destinées à contrebalancer l'impact de ces mesures sur les revenus des producteurs. Ces aides directes sont déconnectées des niveaux de production, l'assiette des paiements (contingentée au niveau national) étant constituée des superficies et subordonnées à un gel des terres dont le taux est ajusté annuellement en fonction de la situation et des perspectives du marché. La France a ainsi choisi de recourir à la possibilité de moduler les aides en provenance de l'Union Européenne pour financer, en partie, la mise en oeuvre des CTE (à hauteur de 1 milliard de francs), instrument permettant de reconnaître et de prendre en charge les différentes fonctions de l'agriculture, dans une logique contractuelle. Ce dispositif de modulation des aides consiste dans la possibilité pour les Etats membres de réduire le montant des aides versées (dans une limite de 20%) aux agriculteurs en fonction de trois critères (niveau d'emploi dans l'exploitation, niveau des aides perçues par l'agriculteur, prospérité économique de l'exploitation).

Le soutien aux exportations françaises s'opère également par le biais d'organismes d'appui au commerce extérieur français: SOPEXA, CFCE, ADEPTA, CEP, CFME-ACTIM qui ont pour mission d'assurer la promotion des produits agricoles et alimentaires sur le marché international. En outre, un réseau d'attachés agricoles a été mis en place par le MAP dans les pays représentants un enjeu important pour l'agriculture française et ses industries agro-alimentaires. La LOA adoptée le 9 juillet 1999 affirme comme l'un de ses objectifs prioritaires le renforcement de la capacité exportatrice agricole et agroalimentaire de la France vers l'Europe et les marchés solvables en s'appuyant sur des entreprises dynamiques (article 1^erde la loi n°99-574). Dans cette perspective, le texte de loi prévoit la création d'un «Conseil supérieur des exportations agricoles et alimentaires». Ce conseil dont la composition et les règles de fonctionnement seront précisées dans un futur décret d'application, constituera une «instance de concertation entre les pouvoirs publics et les représentants des entreprises tournées vers l'exportation dans les domaines de la production, de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et agro-alimentaires» (article 72 de la loi n°99-574). Il aura pour mission de formuler des recommandations sur les politiques d'appui à l'exportation et de veiller à la cohérence de leur mise en œuvre.

- Soutien à l'agriculture biologique

La France est dotée depuis 1980 d'un dispositif réglementaire reconnaissant l'agriculture biologique; appellation qui recouvre un mode de production exempt de produits chimiques de synthèses, reposant, pour ce qui concerne les productions végétales, sur les principes du recyclage des engrais de ferme (fumier et lisier) et la gestion de la rotation des cultures afin d'améliorer le fonctionnement du sol et la capacité des plantes à s'auto-défendre (pour ce qui concerne les productions animales, les règles concernent l'alimentation qui doit être en partie bio et les traitements de préférences homéopathiques ou phytothérapiques, la notion de bien-être animal devant être prise en compte).

La loi n°1202 du 30 décembre 1988 a officialisé le terme «agriculture biologique». Cette appellation, c'est-à-dire l'obtention du logo officiel («AB» pour la France, logo qui est une marque collective de certification propriété exclusive du ministère de l'agriculture et de la pêche, l'association Bioconvergence étant chargée de la communication sur ce logo) est réservée aux seuls produits élaborés selon un cahier des charges homologué par le ministère de l'agriculture et détenu par un organisme gestionnaire (12 cahiers des charges sont actuellement homologués).
Le contrôle du respect des conditions de production est réalisé par des organismes certificateurs agréés par les pouvoirs publics qui doivent être accrédités selon la norme européenne 45 011, qui assure leur impartialité, leur indépendance et leur efficacité (trois organismes de contrôle étaient accrédités en France au début de l'année 1999: Ecocert 80% du marché de la certification- Qualité France et AFAQ-Ascert international). Cette législation nationale a été confortée par l'adoption du règlement communautaire relatif au mode de production biologique des produits agricoles n°2092/91 du 24 juin 1991. Ce texte ne concerne que les produits végétaux transformés ou non. Après trois ans de discussion, le Conseil de l'agriculture est arrivé à un accord, en juin 1999, quant à l'harmonisation législative des règles de production, labellisation et inspections des principales espèces animales (bovins, ovins, caprins, chevaux, volailles). Ce règlement exclus explicitement les OGM de la chaîne alimentaire pour la production animale biologique. Un label européen a également été proposé.

- Le contrat territorial d'exploitation ( CTE )

Le CTE est un nouvel instrument contractuel entre des agriculteurs volontaires et les pouvoirs publics, destiné à accompagner et à favoriser une évolution des systèmes d'exploitation vers une agriculture durable et multi-fonctionnelle, dans un cadre collectif et avec une logique de projet global. Le CTE s'appuie sur un projet global d'exploitation comprenant, d'une part, une approche économique globale qui vise à conserver et à développer la valeur ajoutée sur l'exploitation ainsi qu'à favoriser l'emploi et, d'autre part, une approche territoriale qui vise à adapter le système d'exploitation à une gestion durable de l'environnement et au contexte local. Le texte de la LOA qui instaure ce nouvel instrument, précise (article 4 de la loi n°99-574) que «toute personne physique ou morale exerçant une activité agricole [..;] peut souscrire avec l'autorité administrative un contrat territorial d'exploitation qui comporte un ensemble d'engagements portant sur les orientations de la production de l'exploitation, l'emploi et ses aspects sociaux, la contribution à l'activité de l'exploitation à la préservation des ressources naturelles, à l'occupation de l'espace ou à la réalisation d'actions d'intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole».

Ces objectifs structurent les deux dimensions que tout CTE doit donc nécessairement comporter: un volet socio-économique, d'une part, et un volet environnemental et territorial, d'autre part. Les objectifs socio-économiques qui visent la création de valeur ajoutée, sont déclinés en objectifs opérationnels dont les principaux sont: la valorisation qualitative des produits, l'encouragement à la diversification d'activité, l'encouragement au maintien et à la création d'emploi. Les objectifs environnementaux et territoriaux sont déclinés en termes opérationnels de gestion du territoire parmi lesquels figurent l'amélioration de la gestion qualitative et quantitative de l'eau, la valorisation des surfaces en herbe, l'action en faveur de la biodiversité et des zones humides, la gestion des paysages et la protection du patrimoine naturel et culturel, la prévention des risques naturels et des incendies de forêt. Le CTE a ainsi pour objet principal d'ancrer la politique agricole au sein du territoire, la loi (article 4 de la loi n°99-574) précisant, dans cette perspective, que le CTE «définit la nature et les modalités des prestations de l'Etat et les engagements de l'exploitant qui en constituent la contrepartie» et que ces derniers doivent impérativement «s'inscrire dans le cadre des cahiers des charges définis au plan local, en lien avec les projets agricoles départementaux et dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire avec les projets des pays». Les décisions de soutien ne seront accordées qu'après avis d'une commission locale associant les élus, les agriculteurs, les associations de protection de la nature et des consommateurs: la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Bien qu'un décret d'application doivent prochainement préciser les dispositions qui présideront à la mise en oeuvre de cet instrument, un certain nombre de travaux de préfiguration engagés dès le second semestre 1998 dans 82 départements pilotes, ont d'ores et déjà permis de réfléchir, de manière concertée avec tous les partenaires de l'exploitation agricole et en association avec les gestionnaires des espaces naturels (le plus souvent dans le cadre des commissions départementales d'orientation de l'agriculture -CDOA- chargées d'arrêter des contrats types) à l'adaptation des actions aux situations locales.
Pour cette première génération de CTE, la priorité sera donnée aux projets exemplaires, comportant un cadre collectif, des actions en faveur du développement rural, du maintien de l'emploi ou du respect de l'environnement. Les CTE seront amenés à constituer le cadre futur du dispositif communautaire des mesures agri-environnementales qui, conformément à la poursuite de la réforme de la PAC adoptée en mars 1999 avec l'Agenda 2000, seront incorporées dans le nouveau règlement communautaire relatif au développement rural durable. Contrairement à la plupart des mesures agri-environnementales jusqu'alors mises en oeuvre dans le cadre d'un zonage précis (à l'exception de certaines d'entre elles), les CTE permettront de généraliser ces pratiques agricoles durables à l'ensemble du territoire. Le PDRN retient l'objectif de 180 000 exploitations sous contrats d'ici 2006.

- Lutte intégrée contre les ravageurs

Des prescriptions réglementaires très strictes régissent les procédures d'homologation et les modalités d'usage des produits phytosanitaires; des arrêtés d'interdiction de certaines substances actives, des mesures visant à lutter contre la pollution des eaux par les pesticides d'origine agricole, notamment, en incitant à un usage raisonné des produits phytosanitaires, ont également été mises en oeuvre.

- Lutte contre la dégradation des sols et leur remise en état

La plantation de bandes enherbées ou de couverts herbacés entre les rangs dans les vignes et les vergers, ainsi que la conservation ou la plantation de haies, apparaissent en effet comme des mesures favorables à la conservation de la qualité des sols. De tels dispositifs permettent de limiter les effets nuisibles des phénomènes de ruissellement et, partant, de réduire l'entraînement de terre arable, de matières organiques, d'éléments fertilisants et de résidus de traitements chimiques vers les eaux de surface. En avril 1995, un décret portant sur la protection des haies et destiné à inciter leur replantation a été adopté. Il étend l'octroi des aides au boisement aux haies arborées, comportant des arbres à haute tige et des essences buissonnantes (ces haies doivent être matérialisées sur un plan parcellaire et occuper une surface minimale de 500 mètres carrés). Ces surfaces sont totalement exonérées de la taxe sur le foncier non bâti.
Les primes pour les haies composées de hautes tiges s'élèvent à 6000 francs du kilomètre à la création et à 1000 francs par an au titre de l'aide compensatrice à la perte de revenu. Ces aides sont deux fois moins élevées pour les espèces buissonnantes. Ce texte s'ajoute à un premier décret paru le 27 janvier 1995 en application de la loi sur l'eau de 1992 et de la loi sur la protection du paysage de 1993, qui rend obligatoire, avant toute opération de remembrement, une étude d'impact  renforcée sur l'environnement et prévoit un dispositif de protection des haies arbitré par les préfets.  La mise en place des mesures de gel volontaire des terres agricoles dans le cadre des aides au retrait des terres arables (ARTA), puis les jachères obligatoires instaurées par la réforme de la PAC en 1992 (conditionnant le versement des aides directes) constituent des mesures d'ajustement économique qui ont peu à peu été orientées, notamment, dans la perspective de contribuer à la lutte contre l'érosion des sols et à la restauration de leur qualité (avec, notamment, l'interdiction de la jachère nue, et l'autorisation de la jachère fixe).

- Diversité génétique des végétaux et des animaux

L'ensemble des opérations de conservation de la diversité génétique de la faune et de la flore  trouvera, dans la mise en oeuvre des CTE, un nouveau cadre d'application qui devrait contribuer au renforcement de la protection de la biodiversité. La démarche intégrée que ce nouvel instrument recouvre devrait, en effet, permettre de favoriser les synergies potentielles entre les différentes actions entreprises et obliger à une plus grande cohérence environnementale dans les mesures de soutien.

- Intégration des préoccupations environnementales dans les projets d'aménagement agricole

Il existe en France de nombreux dispositifs d'aménagement agricole et rural, parmi lesquels on peut citer: les opérations de remembrement (instaurées par la loi du 27 novembre 1918), les opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF, crées par le décret du 8 juin 1970), les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER, instituées par la loi d'orientation agricole du 5 août 1962) qui ont vocation à contribuer à l'aménagement des structures foncières et pour mission d'assurer la transparence du marché foncier rural, les associations foncières agricoles et pastorales (AFP) et les groupements pastoraux (GP) destinés à mettre en valeur l'espace rural dans sa globalité par l'agriculture, l'élevage et la forêt, voire même par d'autres moyens tels que, par exemple, le développement d'activités pour le loisir et la détente.

Dès lors qu'ils recouvrent des travaux d'aménagement, la plupart de ces dispositifs entrent dans le domaine d'application de la procédure d'étude d'impact sur l'environnement (décret n°93-245 du 25 février 1993) .

L'Etude d'impact sur l'environnement a pour but, d'aider le maître d'ouvrage à concevoir un projet plus respectueux de l'environnement, de permettre à l'autorité administrative qui aura à approuver ou à autoriser ce projet de prendre une décision en connaissance de cause, et, enfin, d'informer le public sur les conséquences qu'entraînera la réalisation de ce projet sur l'environnement. La réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement est donc conditionnée, d'une part, à l'étude préalable de l'état initial du site, et des effets directs et indirects, temporaires ou permanents du projet d'aménagement agricole, sur l'environnement et en particulier sur la faune, la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel. D'autre part, l'étude d'impact sur l'environnement doit préciser les mesures envisagées pour supprimer, réduire ou si possible compenser, les conséquences dommageables du projet d'aménagement sur l'environnement, ainsi qu'une estimation des dépenses correspondantes. Les opérations de remembrement rural, de remembrement aménagement (procédure coordonnée d'aménagement rural et d'aménagement urbain qui a été instaurée par la LOA du 4 juillet 1980), et travaux connexes du remembrement (arrachage des haies et des arbres, arasement des talus), sont soumis à étude d'impact sur l'environnement quel que soit leur coût de réalisation. Le décret du 27 janvier 1995 a conforté cette disposition en rendant obligatoire la réalisation d'une étude d'impact renforcée sur l'environnement avant toute opération de remembrement et à assorti cette obligation d'un dispositif de protection des haies administré par les préfets de région.

Les opérations d'aménagement foncier agricole et forestier et d'aménagement foncier forestier, les défrichements (qu'il s'agisse de bois des particuliers ou des collectivités et de certaines personnes morales), les travaux d'hydraulique agricole (dès lors qu'ils dépassent un seuil financier de 12 millions de francs), sont soumis à étude d'impact au-delà d'un seuil financier supérieur à 12 millions de francs.
Le décret du 25 février 1993, rend toutefois obligatoire la réalisation d'une notice d'impact (étude d'impact simplifiée) sur les travaux d'hydraulique agricole d'un montant compris entre 6 millions et 12 millions de francs et sur les défrichements d'un seul tenant inférieurs à 25 hectares (étude d'impact sur l'environnement étant obligatoire pour les défrichements de plus de 10 hectares dès lors qu'un arrêté préfectoral a constaté que le taux de boisement de la communes est inférieur à 10%).
En outre, le seuil financier est abaissé à 6 millions lorsque les travaux d'hydraulique agricole sont entrepris sur les zones de montagne, la bande littorale, les réserves naturelles, les parcs nationaux, les parcs régionaux et à 1 million de francs lorsqu'ils sont entrepris sur tout ou partie des espaces ou milieux mentionnés au 1^er alinéa de l'article L 146.6 du code de l'urbanisme. L'ensemble des opérations d'aménagement agricole et rural qui rentrent dans le champ d'application de l'étude d'impact sur l'environnement doit également faire l'objet d'une enquête publique préalable . Les élevages sont pour leur part soumis au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ils sont soumis au régime de la déclaration loi n°76-663 du 19 juillet 1976, décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 modifié par le décret n°96-18 du 5 janvier 1996). La législation a été renforcée à leur égard pour assurer la maîtrise des pollutions ponctuelles (arrêtés du 29 février 1992 précisent les règles de localisation des bâtiments, de stockage des effluents, d'exploitation et d'épandage). Il existait en 1998, 22 731 installations classées agricoles dont 12 559 en Bretagne.

- Restriction de l'affectation de terres arables productives à d'autres utilisations

La LOADDT (loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire) et la nouvelle LOA, qui partageant l'ambition commune de mettre en œuvre les conditions d'un développement rural durable, instaurent un nouveau cadre pour une gestion et une planification intégrée et concertée de l'espace rural. Il s'agit de «favoriser la mise en valeur durable des potentialités et des caractéristiques de l'espace agricole et forestier», et de «maintenir et développer la production agricole et forestière tout en intégrant les fonctions environnementales et sociales de ces activités et en organisant leur coexistence avec les activités non agricoles» (article 104 de la loi n°99-574). Dans cette perspective, la nouvelle loi d'orientation agricole soumet toute création, révision ou modification des documents d'urbanismes prévoyant une réduction des espaces agricoles et forestiers (qu'il s'agisse d'un SD, d'un POS, ou du schéma départemental des carrières ), à l'avis des Chambres d'Agriculture, de l'Institut National des Appellations Origine Contrôlée (INAO) dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre Régional de la Propriété Forestière (article 111 de la loi n°99-574).

La nouvelle LOA institue également l'établissement dans chaque département, d'un document de gestion de l'espace agricole et forestier qui, une fois approuvé par l'autorité administrative, doit être publié dans chaque commune du département. Ce document doit obligatoirement être consulté préalablement à l'élaboration de tout document d'urbanisme et des schéma départementaux des carrières. L'article 107 de la LOA de 1999 précise que ce document «aura préalablement à sa publication et à sa diffusion, été transmis pour avis aux maires des communes concernées, aux chambres d'agriculture, aux centres régionaux de la propriété forestière, aux syndicats de propriétaires forestiers ainsi qu'aux syndicats agricoles représentatifs». En outre, conformément à sa volonté de promouvoir une production de qualité et une politique d'identification des produits agricoles, la LOA crée des zones agricoles protégées qui permettent de classer des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison, soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique. La délimitation de ces zones (qui doit être annexée au POS) se fait par arrêté préfectoral, après proposition ou accord du conseil municipal des communes concernées, avis de la chambre d'agriculture, de l'INAO et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) et après enquête publique. Le texte de loi précise que l'existence de parcelles boisées ne fait pas obstacle à cette délimitation.

La loi spécifie que «tout changement d'affectation ou de mode d'occupation du sol qui altère durablement le potentiel agronomique, biologique ou économique de ces zones agricoles protégées doit être soumis à l'avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA). En cas d'avis défavorable de l'une d'entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet» (article 108 de la loi n°99-574). Les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural -SAFER- qui acquièrent des propriétés ou des parcelles de terres à vocation agricole mises en vente dans le but d'améliorer les structures foncières par l'installation ou le maintien d'exploitants agricoles ou forestiers, par l'accroissement de la superficie de certaines exploitations agricoles ou forestières, par la mise en valeur des sols et, éventuellement, par l'aménagement et le remaniement parcellaire, disposent à cet égard d'un droit de préemption venant après celui de l'éventuel fermier exploitant. Les achats de terre par les  SAFER représentaient en France, en 1993, près de 40% des surfaces mises en vente. Une faible part de la surface que ces sociétés rétrocèdent est affectée à des usages non agricoles y compris à des implantations ou à des extensions urbaines. La LOA adoptée en 1999 soumet la délimitation des zones de préemption des  SAFER à la consultation des organisations professionnelles agricoles et forestières (article 110 de la loi n°99-574). De plus, elle institue, par son article 114, la possibilité de créer des SAFER pour mettre en œuvre le volet foncier de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire rural, notamment, dans la perspective de concourir à la préservation de l'environnement. A cet effet, la LOA confère aux personnes morales représentatives des intérêts économiques, environnementaux, sociaux, la possibilité de participer au capital des  SAFER. Elle autorise également tout propriétaire foncier d'une parcelle située au sein du périmètre d'un aménagement foncier réalisé depuis moins de 10 ans, à saisir la commission départementale d'aménagement foncier dans le cas où un changement d'affectation d'une parcelle agricole est prévu dans le cadre d'une procédure d'élaboration ou de révision d'un document d'urbanisme (article 120 de la loi n°99-574).

- Facilitation de l'accès des pauvres ruraux aux services de soutien de la production

La LOA affirme comme l'un de ses objectifs prioritaires «l''installation en agriculture, notamment des jeunes, la pérennité des exploitations agricoles, leur transmission, et le développement de l'emploi dans l'agriculture, dont le caractère familial doit être réservé, dans l'ensemble des régions françaises en fonction de leurs spécificités» (article 1^er de la loi n°99-574). Dans cette perspective, des mesures nouvelles sont instaurées qui participent au soutien des exploitations économiquement les plus fragiles et visent à conforter le rôle de l'agriculture en tant au support d'activité favorisant une occupation équilibrée du territoire.

Ces nouvelles mesures viennent renforcer et encadrer les aides financières de l'Etat qui préexistaient dans le but d'assurer la pérennité des exploitations, le renouvellement des actifs et de l'emploi en agriculture. Il s'agit, notamment, des aides à l'installation et la modernisation, c'est-à-dire la bonification des intérêts des emprunts agricoles et de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA, aide directe au capital versée aux nouveaux exploitants remplissant certaines conditions d'âge limite, de formation professionnelle et de viabilité économique de leur projet). Des «aides transitoires» (non liéées aux produits) sont destinées à conforter les revenus d'exploitants confrontés à des difficultés financières. D'autres types d'aides s'adressent aux exploitations les plus menacées du fait de l'étroitesse de leur potentiel d'adaptation (possibilité de diversification) et de leur capacité concurrentielle. Il s'agit, en particulier, des aides visant à compenser les handicaps géographiques permanents subis par les exploitations agricoles en montagne ou dans certaines zones défavorisées (indemnité spéciale piémont, indemnité compensatoire en zone défavorisée simple, indemnité complémentaire en zone sèche, etc).

Il existe également d'autres types de mesures «zonées» en faveur de l'agriculture de montagne (aides aux bâtiments et à la mécanisation) ou des DOM (compensations des surcoûts déterminés par l'éloignement servies par le FEOGA-Garantie dans le cadre du programme Poseidom). Les indemnités pour handicap géographique, correspondent de fait à la rémunération de services rendus à la collectivité par les agriculteurs au-delà de leur fonction productive. Il en est notamment ainsi de l'indemnité spéciale montagne (ISM), mise en oeuvre dès 1974, qui rémunère, notamment, l'entretien des espaces fragiles assurés par les éleveurs au moyen du pâturage et de la fauche qui contribue à limiter les risques d'avalanche.

Ces aides nationales faisaient l'objet d'un cofinancement par la section orientation du FEOGA au titre de l'objectif 5a qui visait l'accélération de l'adaptation des structures agricoles dans le cadre de la réforme de la PAC. Ces mesures seront réformées dans le cadre du nouveau règlement européen de développement rural durable. C'est dans une perspective identique que s'inscrit l'institution des CTE. En effet, avec leur volet socio-économique comportant des objectifs définis en termes de maintien et de création d'emploi, les CTE ont pour but de concourir, prioritairement, à la pérennisation des exploitations et au développement de l'emploi agricole, objectif remplit en reconnaissant la nature multifonctionnelle de l'activité d'agriculteurs également producteurs de services et de paysages (articles 4 et 7 de la loi n°99-574, cf.2. du présent Chapitre du Rapport). Outre l'introduction de ce nouvel instrument, la LOA entend également renforcer le contrôle des structures d'exploitation dans le but d'éviter les agrandissements excessifs, de favoriser l'installation des jeunes et promouvoir un modèle centré sur la famille, noeud fondateur des relations sociales (article 22 de la loi n°99-574).

Elle institue, dans cet objectif, une nouvelle obligation à l'autorité administrative, celle d'établir chaque année un rapport sur l'installation en agriculture dans sons département (article 20 de la loi n°99-574). La loi affirme que l'objectif prioritaire du contrôle des structures est de «permettre l'installation ou de conforter l'exploitation d'agriculteurs pluri-actifs partout où l'évolution démographique et les perspectives économiques le justifient» (article 22 de la loi n°99-574). Un autre volet important de la loi adoptée en 1999, qui contribue directement, à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, consiste dans la revalorisation des statuts et des droits des actifs des exploitations agricoles, notamment ceux des femmes d'exploitants et des salariés. La LOA substitue ainsi au statut actuel de «conjoint participant aux travaux» qui n'offrait pas une protection sociale suffisante, le statut de «conjoint collaborateur» (article 25 de la loi n°99-574) et elle améliore l'allocation de remplacement, par exemple en cas de maternité. Pour ce qui concerne l'emploi salarié en agriculture, la loi pérennise et étend le titre «d'emploi simplifié agricole», qui a été expérimenté pendant deux ans dans les secteurs saisonniers, à l'ensemble des contrats à durée déterminée (article 38 de la loi n°99-574). La LOA créé également des comités départementaux des activités sociales et culturelles des salariés du secteur de la production agricole (article 41 de la loi n°99-574). Des commissions d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, départementales ou interdépartementales contribueront au développement et à la prévention dans les petites exploitations agricoles et dans les secteurs connexes (article 42 de la loi n°99-574).

En outre, sont institués des observatoires départementaux de l'emploi salarié en agriculture , afin de suivre l'évolution de ces emplois et proposer le cas échéant des solutions pour inciter à la conclusion de contrats à durée indéterminée (article 44 de la loi n°99-574). Le gouvernement français a décidé de mettre en oeuvre la possibilité offerte par les accords de Berlin aux Etats membres de l'Union Européenne d'effectuer un prélèvement sur les aides directes perçues par les agriculteurs dans la limite de 20% de leur montant, et d'utiliser les sommes ainsi dégagées pour abonder les crédits destinés à la politique de développement rural durable. Cette modulation des aides directes qui permettra de dégager 1 milliard de francs pour le financement des CTE, sera fondée sur deux critères: le montant des aides (les agriculteurs qui reçoivent plus de 250 000 francs d'aides directes) et l'emploi (4% des exploitations françaises sont concernées). Cette modulation permettra de réorienter les aides aux agriculteurs dans le sens d'une plus grande équité et de rémunérer de façon plus équilibrée l'ensemble des fonctions de l'agriculture.

- Préservation et régénération des terres dégradées

Le décret du 8 décembre 1997 et son arrêté d'application du 8 janvier 1998, ont pour objet d'encadrer l'épandage des boues d'épuration en agriculture et de lutter contre la pollution. Ces textes fixent la qualité des boues et les conditions d'épandage permettant d'apporter les garanties d'innocuité nécessaires. La nouvelle mesure instaurée par la LOA, la possibilité de créer des zones agricoles protégées permettant d'empêcher la conversion à un usage non agricole des terres dont le potentiel agronomique est reconnu (du fait de sa qualité intrinsèque et/ou de son appartenance à un terroir) constitue une décision favorable à la protection des sols.
  
- Utilisation sûre et appropriée des pesticides

La mise sur le marché des produits phytosanitaires par l'industrie est soumise en France à des règles très strictes d'homologation qui doivent garantir l'absence de risques pour la santé (hommes et animaux), les eaux et l'environnement lorsque ces produits sont «convenablement utilisés, eu égard aux principes des bonnes pratiques phytosanitaires et de la lutte intégrée contre les ennemis des végétaux» (directive du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques 91/414/CEE transcrite dans le droit français par le décret du 5 mai 1994). Toute une série d'obligations pour les industriels a été codifiée par la directive de 1991, puis a été actualisée et précisée dans le cadre de la seconde directive adoptée en 1997 (97/57/CEE du 22 septembre 1997). Ainsi incombe-t-il aux industriels de préciser «les conditions dans lesquelles le produit peut-être utilisé ou doit, au contraire, être exclu», «les instructions d'emploi dans lesquelles le produit peut être utilisé ou doit, au contraire, être exclu», ainsi que «les instructions d'emploi et la dose à appliquer pour chaque usage autorisé», indications qui doivent figurer sur «tout emballage (...) de manière lisible et indélébile». Il revient aux Etats membres de contrôler le respect de ces règles d'usage édictées lors de l'homologation du produit.

L'autorisation de mise sur le marché est accordée par le ministère de l'agriculture et de la pêche après avis de la « commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole» chargée d'examiner les risques de toxicité, directes ou indirectes, à l'égard de l'homme ou de l'environnement. Cette autorisation fixe les usages autorisés, impose les doses d'emploi, arrête les limites maximales de résidus (LMR) et les délais d'utilisation avant la récolte (qui sont proposés par le comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole). La composition de cette «commission des toxiques» a été modifiée en 1998; une plus grande place a été accordée aux experts «environnementaux» et aux associations de protection de l'environnement et des consommateurs. L'article 93 de la LOA adoptée en juillet 1999 (loi n°99-574), qui renforce la législation sur les produits anti-parasitaires à usage agricole, notamment en alourdissant les sanctions en cas d'utilisation des produits dans des conditions dommageables pour l'environnement, traduit dans le droit français la directive européenne de 1997. Le projet de loi de finances pour l'année 2000, en cours d'examen à l'Assemblée Nationale, prévoit l'extension de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux produits phytosanitaires. Cette taxe, qui devrait être modulée en sept catégories en fonction du niveau de nocivité des produits pour l'homme et les milieux naturels (elle devrait s'élever jusqu'à 11 000 francs la tonne pour les substances les plus dangereuses), a pour objet d'inciter à un usage plus raisonné de ces matières actives. Le produit de cette extension de la TGAP en 2000 est estimé à 300 millions de francs. La mise en œuvre des CTE, du fait des impératifs de performance environnementale que ces contrats recouvrent, devrait également contribuer à stimuler la diffusion et le recours aux techniques de lutte intégrée contre les ravageurs.

- Utilisation de l'eau

La loi sur l'eau du 3 janvier 1992 (loi n°92-3) a arrêté les grands principes d'une gestion globale, collective et concertée des ressources en eau et des milieux aquatiques. Les principaux instruments de planification de la gestion de l'eau que cette loi a contribué à mettre en oeuvre consistent dans les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) à l'échelle de chacun des six grands bassins français et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) établis à l'échelle des sous-bassins. Les VIIèmes programmes quinquennaux des agences de l'eau (1997-2001) ont été élaborés parallèlement à l'adoption des Sdage par les Comités de bassins. Leurs objectifs s'articulent autour de six priorités: l'assainissement et l'épuration des collectivités locales; la lutte contre les pollutions industrielles; la maîtrise des pollutions d'origines agricoles; l'amélioration et la protection de la ressource en eau; l'alimentation en eau potable; la préservation des milieux naturels. Ces priorités ont été pour l'essentiel dictées par deux directives européennes adoptées en 1991: celle concernant l'épuration des eaux résiduaires urbaines et celle relative à la protection des eaux contre les nitrates d'origine agricole (91/676/CEE).

- Amélioration de la disponibilité de l'eau pour l'agriculture

L'irrigation bénéficie d'un certain nombre de subventions. Il s'agit, d'une part, des aides aux opérations d'aménagement et de mise en valeur foncière par le biais de l'irrigation (subventions qui entrent dans la catégorie des aides à la modernisation et à l'installation). D'autre part, les aides directes aux cultures des organisations communes de marché (OCM) sont majorées pour les cultures irriguées. Les impacts négatifs de l'irrigation sur l'environnement ont conduit à arrêter un certain nombre de dispositions visant à accroître l'efficacité de l'utilisation de l'eau dans le domaine agricole afin de maîtriser les prélèvements et à lutter contre les pollutions de l'eau par les nitrates et les produits phytosanitaires. Le projet de réforme de la loi sur l'eau, ainsi que les premières mesures d'application auxquelles cette réforme a donné lieu ont pour ambition de renforcer ces actions à la fois pour améliorer la qualité de la ressource en eau et pour en assurer une gestion durable.

- Acroissement de l'efficacité de l'utilisation de l'eau dans l'agriculture

Les redevances créées par la loi sur l'eau de 1964, sont censées s'appliquer à tous les prélèvements et rejets, quelle que soit la nature des actes qui les autorisent. La loi sur l'eau adoptée en 1992 a instauré une gestion de la ressource en eau mobilisable pour l'irrigation par le comptage des prélèvements (l'article 12 de la loi de 1992 impose la mise en oeuvre de moyens de mesure ou d'évaluation appropriés des prélèvements, notamment l'installation de compteurs) et au moyen de l'autorisation des prélèvements (ces autorisations sont révocables chaque année). La législation n'est cependant pas toujours appliquée, on estime que seulement les deux tiers des agriculteurs irriguants satisfont à ces exigences. Le Rapport «Agriculture monde rural et environnement» rédigé à la demande du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement par la cellule prospective et stratégie de ce même ministère (9 mars 1999) recommande la taxation de l'utilisation des engrais et des produits phytosanitaires (au prorata des quantités utilisées) et le versement des sommes récoltées aux exploitations ayant des pratiques «sobres».
Dans une logique identique d'application du principe «pollueur payeur», ce rapport préconise la mise en place de quotas d'eau (qui sont par exemple expérimentés en Beauce: des quotas de l'ordre de 1 000 m3/ha ont été attribués aux exploitants pour l'année 1999) et la facturation de son utilisation «selon l'état des ressources». Conformément à ces recommandations, le Ministre de l'agriculture et de la pêche a annoncé la décision de soumettre le versement des aides aux cultures irriguées au principe de l'éco-conditionnalité.

Dès l'année 1999, le versement de ces aides étatit réservé aux agriculteurs en règle avec la police de l'eau (c'est-à-dire aux exploitants titulaires d'une autorisation de prélèvement). La soumission du versement des aides publiques au respect d'engagements stricts de protection des ressources naturelles dans le cadre des CTE (conformément à l'article 4 de la loi n°99-574), devrait également permettre de favoriser la généralisation de l'adoption de pratiques culturales et d'irrigation conformes à une gestion durable de la ressource eau. L'intégration des nitrates d'origine agricole dans l'assiette de la redevance aux agences de l'eau a été prévue dès 1992. Les exploitants agricoles bénéficient toutefois de conditions très favorables. D'une part, la redevance a été instaurée à un taux très progressif et son versement soumis à moratoires jusqu'à l'année d'activité 1999, d'autre part, des modalités d'exonération ont été instituées dans le cadre du PMPOA

Ainsi un éleveur faisant preuve d'une gestion maîtrisée des déjections produites sur son exploitation par des actions de modernisation de ses bâtiments et l'amélioration de ses pratiques d'épandage est-il exonéré de cette redevance. Les principales organisations de la profession agricole demeurent attachées à ce principe «non pollueur non payeur» couplé à un accompagnement financier incitant les agriculteurs à utiliser de manière raisonnée l'eau d'irrigation, (par exemple dans le cadre de l'action volontaire Irri-mieux). L'application du projet de redevance sur les excédents d'azote constituerait donc un élément majeur de réforme du PMPOA, programme que le gouvernement entend poursuivre en renforçant à la fois son efficacité (en concentrant en priorité les actions sur les bassins versants les plus sensibles) et son caractère équitable.

- Prévention des effets néfastes de l'agriculture sur la qualité de l'eau

Le 21 janvier 1998, une instruction spécifique aux zones en excédent structurel (Zes) a été diffusée aux préfets par les ministres de l'agriculture et de l'environnement. Il s'agit d'un dispositif de résorption visant à gérer la pénurie en terres d'épandage dans les Zes ou plus de 170 kg d'azote d'origine animale sont épandues par hectare. Ce texte impose une diminution de l'azote à la source (à travers l'alimentation du bétail concerné), des obligations de traitements et/ou de transferts à l'extérieur des zones concernées. Ce dispositif se superpose au PMPOA, principalement en Bretagne et dans la Drôme. Cette instruction ministérielle a conduit à l'élaboration d'arrêtés préfectoraux élaborés en concertation avec la professions agricole. Le régime des installations classées pour la protection de l'environnement a été renforcé dans le domaine de l'élevage. Les arrêtés du 29 février 1992 précisent des règles de localisation des bâtiments, de stockage des effluents, d'exploitation ou d'épandage. Ces dispositions visent à réduire les pollutions ponctuelles.

- Transition énergétique respectueuse de l'environnement dans les collectivités rurales

Une extension de la Taxe générale sur les activités polluantes aux consommations intermédiaires d'énergie est prévue à échéance 2001.

- Evolution de la disponibilité de l'énergie pour les ménages ruraux

Pour faire face aux besoins de la population rurale, le Fonds d'Amortissement des Charges d'Electrification (FACE) a été créé par la Loi de finances du 31 décembre 1936. Il a pour vocation de soutenir l'effort d'investissement pour l'électrification des communes rurales en contribuant au financement des travaux d'extension, de renforcement, et depuis 1992, d'intégration esthétique des réseaux de distribution publique d'énergie électrique basse tension. Ce fonds consiste en un compte spécial d'EDF (Electricité de France) qui est alimenté annuellement par une contribution des distributeurs d'énergie électrique basse tension suivant un taux qui est arrêté annuellement par les ministères chargés de l'industrie et du Budget.

- Mobilisation du potentiel de l'agriculteur en tant que producteur d'énergie de la biomasse

La LOA du 9 juillet 1999 affirme comme l'un de ses objectifs prioritaires «la mise en valeur des productions de matières à vocation énergétique ou non alimentaire dans le but de diversifier les ressources énergétiques du pays et les débouchés de la production agricole» (article 1^er de la loi n°99-574).

- Techniques et pratiques de gestion agricole intégrée

Les mesures contractuelles agri-environnementales et, tout particulièrement, les aides à la reconversion à l'agriculture biologique, qu'elles recouvrent constituent les principales actions adoptées pour inciter à la mise en œuvre de techniques et pratiques de gestion agricole intégrées. Ces mesures trouveront dans le cadre des Contrats territoriaux d'exploitation (CTE) un nouveau cadre d'application (qui leur permettra notamment d'étendre leurs effets sur l'ensemble du territoire et non plus seulement sur quelques zones sensibles). Du fait de la démarche d'exploitation intégrée que cet instrument recouvre, la mise en synergie des différentes mesures devrait se trouver renforcée. De plus, le nouveau plan national de développement durable en cours d'élaboration prévoit un accroissement important des moyens destinés à financer ces mesures agri-environnementales. Dans le cadre de la réforme de la PAC, le règlement communautaire prévoit un dispositif subordonnant le versement des aides au respect de l'environnement (éco-conditionnalité). Le MAP a décidé, dès cette année 1999, de réserver le versement des aides majorées aux cultures irriguées aux agriculteurs qui sont en règle avec la police de l'eau et sont titulaires d'une autorisation de prélèvement. Pour la campagne suivante le versement des aides sera subordonné à la présence de compteurs, de manière favoriser une bonne gestion de la ressource eau.

- Intensification durable de l'exploitation des terres productives

La mise en oeuvre des contrats territoriaux d'exploitation qui permettront d'allier objectifs de rentabilité économique et protection de l'environnement apparaît comme un instrument susceptible de concourir à une intensification durable des terres productives.

- Développement de l'emploi non agricole en zones rurales

C'est dans une démarche de valorisation de la préservation des espaces ruraux par le biais d'une inflexion durable des pratiques agricoles, que s'inscrit la nouvelle loi d'orientation agricole. Elle entend, en effet, outre le fait de favoriser le développement de l'emploi agricole, contribuer à la diversification de l'emploi en milieu rural. C'est précisément l'un des objectifs de l'institution des CTE qui permettent, en associant un volet économique (l'accent étant mis sur la création de valeur ajoutée) à un volet environnemental, d'inciter à une valorisation des actions d'entretien des espaces ruraux, de protection des paysages et des ressources naturelles. Cette valorisation passe nécessairement par une diversification de l'activité de l'exploitant agricole. C'est d'ailleurs dans cette optique que les travaux de préfiguration des contrats territoriaux d'exploitation ont été menés; une attention toute particulière étant apportée au développement rural et au maintien de l'emploi dans le cadre de la constitution des projets pilote. L'institution des CTE et le concept de pluri-activité dont il est porteur fait en quelque sorte écho à la logique de projet qu'entend promouvoir la nouvelle loi d'orientation du développement durable et de l'aménagement du territoire (LOADDT). Au-delà, la reconnaissance du caractère multifonctionnel de l'agriculture conduit à appréhender les espaces ruraux en tant que supports d'activités et de fonctions multiples; «l'organisation d'une coexistence équilibrée dans le monde rural entre les agriculteurs et les autres actifs ruraux» étant affirmée comme l'un des objectifs prioritaires de la loi d'orientation agricole (article 1^er de la Loi n°99-574 ). Une telle perspective (partagée aux niveaux national et européen) débouche sur une intrication poussée des politiques d'aménagement du territoire (ou de développement durable du territoire) et des politiques agricoles.

Une telle démarche privilégiée, l'agritourisme (activité encore marginale au sein du tourisme vert) apparaît d'un intérêt majeur pour les agriculteurs, puisqu'il leur permet de diversifier leurs activités sur la base d'une valorisation de leurs actions de préservation de la qualité de l'environnement et des ressources naturelles ainsi que de la mise en valeur du patrimoine bâti.

On estime à l'heure actuelle à 16 500 le nombre d'exploitations agricoles (soit 2,4% des exploitations) qui développent actuellement ce type d'activité (la capacité d'accueil étant estimée à 150 000 lits). Le développement de l'agritourisme et la logique de professionnalisation croissante qui accompagnerait cet essor (avec création de métiers et d'emplois nouveaux) sont susceptibles de contribuer à un aménagement durable du territoire en raison des multiples effets induits qu'ils génèreraient.

- Conservation et utilisation rationnelle des ressources zoogénétiques

Le système des «appellations d'origine contrôlée» (A.O.C.) instauré par la loi du 2 juillet 1990, est un instrument contractuel et volontaire de certification qui permet l'identification d'un produit qui tire son authenticité et sa typicité du territoire géographique dont il est originaire. Mis en place sous l'égide du ministère de l'agriculture, ce système d'A.O.C. est susceptible de constituer un instrument favorable à la conservation des races rustiques. Il permet en effet de valoriser des mesures conservatoires, tout en concourrant à un aménagement et une gestion durable du territoire. La résurrection du porc noir du pays basque a ainsi été obtenue grâce à la reconstitution d'une filière économiquement viable autour de cette race rustique menacée. La conservation des vaches salers (notamment le rameau laitier de la race) doit beaucoup à la commercialisation des fromages A.O.C. issus de leur lait (Bleu d'Auvergne, Fourme d'Ambert, Cantal et Salers, Saint-Nectaire).

- Réduction de la pauvreté par le biais de l'agriculture et de la sécurité alimentaire

La loi de finances pour l'année 2000, en cours d'examen par l'Assemblée Nationale, prévoit l'extension de le taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux produits phytosanitaires. La taxe qui s'appliquera sera fortement modulée en fonction de l'impact toxicologique ou écotoxicologique des molécules utilisées. Pour l'année 2000, le Gouvernement propose au Parlement (dans le cadre du plan de financement de la sécurité sociale) que le produit de cet élargissement de la TGAPcontribue au financement de l'allègement des charges des entreprises qui créeront des emplois grâce à l'application de la loi sur les 35 heures (réduction de la durée du temps de travail). Cette décision est parfaitement conforme à l'objectif de substitution d'une fiscalité pesant sur le travail par une fiscalité pesant sur les activités polluantes et bénéficiant à l'emploi, qui avait dicté la création de cette nouvelle taxe. On estime à 300 millions de francs le produit, pour l'année 2000, de l'extension de la TGAP aux produits phytosanitaires.