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Eau douce pour le développement durable |
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Association pour un Contrat Mondial de l'Eau (ACME)
Ps-Eau
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Le rôle de coordination de la politique de l'eau, en France incombe à l'une des quatre directions du Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement (MATE): la Direction de l'Eau. Celle-ci a pour missions essentielles de gérer et de protéger les ressources en eau, de favoriser la connaissance, la protection et la gestion du milieu aquatique et des systèmes fluviaux, de programmer et de coordonner les interventions de l'État dans le domaine de l'eau, de la pêche en eau douce et des milieux aquatiques. Plus précisément, elle a une fonction régalienne consistant à définir la politique de l'eau et à veiller qu'elle soit mise en oeuvre par les Agences de l'eau. L'eau à usage domestique est gérée par les collectivités locales. Celles- ci interviennent donc dans la gestion de l'eau, notamment dans le cadre du SAGE (Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux) qui est au niveau local ce que le SDAGE est au niveau du bassin. Les communes ont pour mission de gérer l'approvisionnement en eau et la lutte contre la pollution. Elles prennent obligatoirement en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectifs et les dépenses de contrôle des systèmes non collectifs. Au niveau du bassin, c'est au comité de bassin qu'il incombe de gérer les conflits liés à la gestion et aux usages de l'eau. La mise en place des SDAGE et surtout des SAGE accorde un volet important à ce sujet. Au niveau national, cette fonction est assurée par un organe consultatif, le Comité National de l'Eau, dont le rôle est d'émettre un avis sur toute question relative à la gestion de la ressource ou aux aménagements ayant un lien avec la ressource.
Prise de décisions: législation et réglementations
Le droit de l'eau en France avait déjà été profondément rénové par la loi du 3 janvier 1992 ( et le sera encore probablement d'ici peu ) .
Cette loi considère l'eau comme un patrimoine commun et associe étroitement à sa gestion les utilisateurs des six bassins hydrographiques du pays. Elle se fonde sur une approche intégrée qui vise à la fois la satisfaction des utilisateurs et la préservation du milieu naturel. Á partir d'un droit hétérogène des eaux, la loi aboutit à l'émergence d'un droit de l'eau, plus cohérent mais aussi plus simple. Ainsi, tous les déversements et prélèvements sont réglementés quels que soient la nature et le statut juridique de l'eau, qu'il s'agisse d'eau superficielle ou souterraine, d'eau domaniale ou non.
La loi affirme la nécessité d'une gestion équilibrée de la ressource et institue le SDAGE (Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux) qui fixe pour chaque bassin les orientations de cette gestion équilibrée entre la préservation des écosystèmes, la protection contre toute pollution, la valorisation économique de la ressource et la conciliation entre les différents usages et activités.
Ce nouveau cadre opérationnel de gestion de l'eau et des milieux aquatiques, est entré en vigueur en 1997, dans chacun des six grands bassins. Il reprend l'ensemble des obligations fixées par la loi et les directives européennes pour tracer les orientations d'une politique de l'eau novatrice pour les quinze ans à venir. Le SDAGE a une portée juridique.
Les services de l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics devront désormais en tenir compte pour toutes leurs décisions concernant l'eau et les milieux aquatiques. L'analyse de l'état de santé des milieux, de la satisfaction des usages, et l'impact des actions menées par le passé font apparaître les principaux enjeux locaux. Sur cette base, les objectifs définis collectivement traduisent ce qu'il faut prolonger, transformer, interrompre ou initier.
Les SDAGE énoncent les mesures concrètes à mettre en oeuvre avec, le cas échéant, des obligations de résultat. L'accent est particulièrement mis sur le rôle capital des écosystèmes en matière de régulation. Ils examinent les différents aspects de la gestion des eaux et des milieux aquatiques: consolidation des objectifs de qualité, définition d'objectifs de quantité, lutte contre la pollution, développement de la ressource, alimentation en eau potable et santé publique, prévention des risques naturels et technologiques, protection des milieux aquatiques. Les priorités du SDAGE visent une gestion équilibrée, comme le veut la loi sur l'eau. Cet équilibre implique un élargissement de la gestion de l'eau à celle des milieux aquatiques: rivières et berges, fleuves, nappes souterraines, zones humides, estuaires, lacs, littoraux...
L'accent est particulièrement mis sur le rôle capital des écosystèmes en matière de dépollution et de régulation. La valeur écologique et patrimoniale des sites et cours d'eau est également mise en avant. Le SDAGE apparaît comme un outil opérationnel de développement durable dans le domaine de la gestion de la ressource en eau et devrait servir d'exemple dans le projet de directive cadre sur l'eau de la Commission Européenne. L'article 10 de la loi concerne les installations à usage non domestique, soumis à déclaration ou autorisation selon les risques qui en résultent pour la ressource et les écosystèmes aquatiques. Elles doivent être pourvues de moyens de mesure et d'évaluation appropriés, aussi bien pour les eaux utilisées que pour les eaux rejetées dans le milieu naturel. En ce qui concerne le secteur agricole, la loi ne contient pas de dispositions spécifiques. Elle se contente de retranscrire dans le droit français les réglementations issues des directives communautaires , comme celle relative aux nitrates. D'autre part, les agriculteurs sont progressivement soumis au paiement de la redevance pour pollution en vigueur pour les autres usagers depuis la loi de 1964.
La mise en place de la loi de 1992 est l'aboutissement d'une réflexion résultant de la conjonction d'un certain nombre d'éléments. Des facteurs juridico- institutionnels (intégration des directives européennes, existence d'une multiplicité de textes dans le droit français) et des facteurs physiques (stagnation de l'amélioration de la qualité des eaux, aléas climatiques, et développement de certains usages, en particulier agricoles ainsi qu'usages de loisirs et de tourisme) ont modifié certaines orientations qui prévalaient dans les textes antérieurs. Ainsi, l'application du PPP a été élargie, par voie de concertation, aux agriculteurs (plus précisément à l'élevage) et à la création des SDAGE affirme la volonté, d'une part d'aller vers une prise en compte des différents coûts liés à l'usage de l'eau mais également d'assurer une répartition équitable entre les différents usages, en accordant plus de poids aux usages non traditionnels. Par ailleurs, afin d'éviter le gaspillage de la ressource, l'eau est désormais facturée au prorata du volume consommé à tous les usagers et non sur des bases forfaitaires comme cela pouvait être le cas par le passé. Le prix de l'eau en France, bien qu'il ne soit pas identique d'un endroit à l'autre pour des raisons physiques ou financières, obéit cependant à la même logique. Il comprend les quatre composantes suivantes:
Sur la période 1992-1996, le prix de l'eau a augmenté de 57%. Cette hausse est induite, d'une part, par le respect des engagements nationaux et internationaux. L'intégration des directives européennes dans le droit français a des conséquences non négligeables comme le montre l'accord du Conseil européen d'octobre 1997 visant à réduire la teneur de l'eau potable en plomb par cinq dans un délai de 15 ans. D'autre part, depuis 1992, suite aux aménagements apportés à l'instruction budgétaire et comptable dite "M49", les communes sont obligées de présenter un budget "eau et assainissement" équilibré, ce qui a pour effet d'augmenter le prix de l'eau et d'assurer une transparence des prix. La loi de 1992 place la protection et la restauration des écosystèmes aquatiques au même niveau que les objectifs concernant les usages traditionnels (industriels, domestiques, agricoles). Le potentiel écologique d'un certain nombre de milieux aquatiques a conduit les pouvoirs publics à instaurer des mesures strictes de conservation des écosystèmes, réintroduction d'espèces de poissons migratoires, développement d'indicateurs de qualité des eaux basés sur des critères biologiques et projets de remise en état des cours d'eau. Par ailleurs, la France a ratifié, en décembre 1997, la Convention sur la Protection et l'Utilisation des cours d'eaux transfrontières et des lacs internationaux, établie sous l'égide de la Commission Économique pour l'Europe des Nations Unies.
Chapitre Ier
Régime général et gestion de la ressource (Articles L211-1 à L211-11 )
Chapitre II
Planification
2 )
Section 2 Schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Articles L212-3 à L212-7 ) Chapitre III
Structures administratives et financières
Section 1 Comité national de l'eau (Article L213-1 )
Section 2 Comités de bassin (Articles L213-2 à L213-4 )
Section 3 Agences de l'eau (Articles L213-5 à L213-7 )
Section 4 Fonds national de l'eau (Article L213-8 )
Section 5 Communautés locales de l'eau (Article L213-9 )
Section 6 Etablissements publics à vocation de maîtrise d'ouvrage (Articles L213-10 à L213-12)
Chapitre IV
Activités, installations et usage
Section 1 Régimes d'autorisation ou de déclaration (Articles L214-1 à L214-11 )Section 2 Circulation des engins et embarcations (Articles L214-12 à L214-13 )Section 3 Assainissement (Article L214-14 )
Section 4 Prix de l'eau (Articles L214-15 à L214-16 )
Chapitre V
Dispositions propres aux cours d'eau non domaniaux
Section 1 Droits des riverains (Articles L215-1 à L215-6 )
Section 2 Police et conservation des eaux (Articles L215-7 à L215-13 )
Section 3 Curage, entretien, élargissement et redressement
Sous-section 1 Curage et entretien (Articles L215-14 à L215-19 )Sous-section 2 Elargissement, régularisation et redressement (Article L215-20 )
Sous-section 3 Dispositions communes (Articles L215-21 à L215-24 )
Chapitre VI
Chapitre VII
Défense nationale (Article L217-1 )
Chapitre VIII
Dispositions spéciales aux eaux marines et aux voies ouvertes à la navigation maritime
Section 1 Pollution par les rejets des navires
Sous-section 1 Responsabilité civile et obligation d'assurance des propriétaires de navires pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures (Articles L218-1 à L218-9 )
Sous-section 2 Dispositions répressives relatives aux rejets polluants des navires (Articles L218-10 à L218-31 )
Section 2 Pollution due aux opérations d'exploration ou d'exploitation du fond de la mer ou de son sous-sol (Articles L218-32 à L218-41 )
Section 3 Pollution par les opérations d'immersion
Sous-section 1 Autorisations (Articles L218-42 à L218-47 )
Sous-section 2 Dispositions pénales (Articles L218-48 à L218-57
Sous-section 3 Défense nationale (Article L218-58 )
Section 4 Pollution par les opérations d'incinération (Articles L218-59 à L218-71
Section 5 Mesures de police maritime d'urgence (Article L218-72 )
Section 6 Autres dispositions applicables aux rejets nuisibles en mer ou dans les eaux salées (Articles L218-73 à L218-80 )
En juin 1996, le gouvernement a arrêté le septième programme des agences de l'eau pour la période 1997/2001. Les orientations en respectent les objectifs suivants. Un effort financier accru a éré consenti pour le milieu rural compte tenu des problèmes particuliers qui s'y posent (nitrates...). L'effort de coopération internationale sera poursuivi. Les aides au bon fonctionnement des installations réalisées seront accrues. Au total, le niveau global de redevances des agences devrait être stabilisé aux alentours de 51 milliards de francs sur cinq ans. Le montant global des travaux s'élèvera à 105 milliards de francs. Un mécanisme d'évaluation des interventions des agences sera mis en place. La France s'est engagée en mobilisant des ressources financières importantes dams des politiques de gestion des systèmes aquatiques:
pour garantir la quantité et la qualité des ressources en eau (réduction des pollutions urbaines et des pollutions d'origine agricole);En effet, face aux problèmes d'actualité brûlants, il est apparu nécessaire de mobiliser le savoir faire et les compétences des équipes de recherche pour les traduire en termes opérationnels. Les recherches qui relèvent de ce domaine sont entreprises, à un titre ou à un autre, par les organismes de recherche (CEMAGREF, BRGM, CNRS, INRA, IFREMER, ORSTOM). Le GIP "hydrosystèmes", récemment crée, a pour tâche de mieux coordonner l'offre de recherche des organismes publics de recherche et d'organiser le dialogue avec les gestionnaires, tout en veillant à la qualité des programmes et à leur finalité économique et sociale. Il s'agit, en particulier, de favoriser la recherche pour l'action et d'assurer au mieux le transfert des résultats auprès des utilisateurs de la recherche.
pour restaurer la qualité biologique des hydrosystèmes, en mettant plus particulièrement l'accent peuplements piscicoles;
pour mieux prévoir et atténuer les risques liés aux situations hydrologiques extrêmes (sécheresse, inondations).
Les principaux thèmes transversaux proposés par le GIP sont notamment les transferts au sein des hydrosystèmes, les systèmes biologiques, hydrosystèmes et sociétés, "zones ateliers". Un certain nombre de principes clés, toujours valables, ont été définis dès les années 60. Ils s'intègrent aujourd'hui au sein de la relance de la politique de l'eau illustrée notamment par une plus grande cohérence du droit de l'eau et un renforcement des moyens financiers.
La gestion intégrée des ressources en eau pour le développement durable comporte quatre grands principes:
La gestion de l'eau en France est guidée par le principe selon lequel "l'eau paye l'eau" et les mesures adoptées ces dernières années montrent la volonté de faire en sorte que ce principe soit appliqué à 100%. Le coût des services de distribution en eau potable et d'assainissement des collectivités locales est financé en moyenne à 80% par le prix de l'eau et à 20% par la fiscalité.
Pour déterminer le pourcentage des coûts de l'eau couverts par son prix, il est nécessaire d'identifier au préalable l'ensemble de ces coûts. Or, une telle chose n'a pas encore été réalisée. En revanche, le projet de directive cadre sur l'eau de juin 1997 du Conseil européen propose le recensement de tous les coûts liés à l'usage de l'eau pour 2001 et leur prise en compte dans le prix pour 2010. La hausse du prix de l'eau depuis 1992 qui devrait se poursuivre dans les prochaines années montre de manière significative l'intention d'accroître la couverture des coûts par le prix, notamment pour mener à terme le programme relatif au réseau d'assainissement. À terme, l'eau ne doit financer que l'eau. Le doublement des redevances de pollution entre 1992 et 1996, l'élargissement du payement de l'eau au prorata du volume consommé, et l'obligation faite aux gestionnaires locaux, c'est-à-dire aux communes, d'équilibrer le budget "eau et assainissement" constituent des étapes non négligeables en vue d'une complète couverture des coûts par le prix. Des efforts importants doivent encore être réalisés pour atteindre cet objectif dans le secteur agricole.
La lutte contre la pollution des eaux, que celle - ci soit d'origine agricole, industrielle ou domestique, commence d'abord par l'établissement de normes fixant un seuil à ne pas dépasser pour chaque polluant ayant pu être identifié. Il existe donc en France un ensemble de normes relatives à chaque type de polluant, variant parfois en fonction de l'usage et issues pour beaucoup d'entre elles des directives européennes. La fixation de normes par polluants est croisée avec une approche dépendant de la sensibilité des milieux de façon à déterminer des objectifs de qualité. Le Plan National de l'Environnement fixait en 1990 les objectifs suivants pour l'an 2000:
En ce qui concerne l'approvisionnement en eau, il n'y a pas d'objectifs spécifiques puisque le taux de raccordement est estimé à 100%. Les objectifs s'expriment davantage par rapport au raccordement des agglomérations, suivant en cela la directive européenne "Eaux résiduaires urbaines" (91/271/CEE) exigeant que les agglomérations doivent s'équiper d'un système de collecte des eaux résiduaires:
Le respect de ces objectifs devrait conduire à un taux de couverture voisin de 100% pour la population relevant de l'assainissement collectif.
Prise de décisions: participation des groupes principaux
La concertation avec les usagers étant l'un des quatre grands principes qui sous - tendent la politique de l'eau française, il existe une structure consultative au niveau national, le Comité National de l'Eau qui donne son avis sur la politique des ressources en eau et en particulier sur les problèmes communs à deux ou plusieurs Agences de l'Eau. Une nomenclature fixant des seuils en fonction desquels les opérations de prélèvements ou de déversements seront soumises à autorisation ou à déclaration est en voie d'établissement. Les six Agences de l'eau sont des organismes publics placés sous le contrôle du MATE et du Ministère chargé de l'Économie, dotées de l'autonomie financière, dont la mission est d'aider financièrement à la réalisation de toute opération concernant la lutte contre la pollution des eaux ou l'aménagement des ressources en eau. Pour formuler leurs plans d'action, les Agences produisent et utilisent des données détaillées sur les objectifs de quantité et de qualité de l'eau et des effluents industriels.
Dans chacune des six Agences, le Comité de bassin - véritable Parlement de l'eau - est une enceinte de concertation qui fixe les grandes lignes de la politique de gestion des ressources en eau au niveau du bassin. Il est constitué de représentants des usagers de l'eau (industriels, agriculteurs,...), des départements, des régions et des communes, des services de l'Etat.
Chaque Agence établit et met en oeuvre un programme quinquennal de développement de la ressource en eau et de réduction de la pollution. Elle l'exécute par tranche annuelle en accordant aux communes ou groupements de communes et aux industriels des prêts ou des subventions, grâce au produit des redevances qu'elle a collectées. Elle fixe le niveau de ces redevances après négociations avec les usagers représentés dans son conseil d'administration, sur la base du niveau de consommation d'eau par l'usager d'une part et sur le niveau de pollution à chaque source ponctuelle d'autre part, avec l'accord du comité de Bassin et de l'administration. La politique de l'eau en France se veut consensuelle. Lorsqu'une Agence de l'eau décide d'augmenter le taux des redevances qui lui sont versées, il ne s'agit pas d'une décision administrative. La décision est votée en Comité de bassin, c'est-à- dire par une assemblée regroupant les représentants de tous les usagers de l'eau. Le secteur privé, qu'il s'agisse des industriels, des agriculteurs, des associations de protection de la nature ou de consommateurs, participe donc à la politique de tarification de la ressource. La négociation entre les diverses parties est un élément fondamental dans l'élaboration et la prise de décision. Par exemple, si les agriculteurs acceptent de s'investir dans un programme de lutte contre la pollution et d'être intégrés dans le système des redevances, c'est que cela sert leurs intérêts à moyen - long terme mais c'est également parce que l'État et les Agences de l'eau prennent en charge les deux tiers de certains de leurs investissements.
Le dernier échelon de prise de décision en matière de gestion des ressources en eau se situe au niveau de la commune ou du groupe de communes (afin de bénéficier d'économies d'échelle) puisque c'est le Maire qui choisit le mode de gestion des services de distribution et d'assainissement. Il peut s'agir soit d'une gestion directe, sous forme de régie, soit d'une gestion déléguée, par affermage ou concession à une entreprise spécialisée. En outre, on peut citer également les commissions locales de l'eau qui participent à l'élaboration des SAGE (Schémas d'Aménagement et de gestion des Eaux).
Concernant la lutte contre la pollution de l'eau, le gouvernement à mettre en place un programme national, favorisant la voie du dialogue à travers le CORPEN (Comité d'Orientation pour la réduction des pollutions des Eaux par les Nitrates). Ce programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole a été instauré depuis 1993. Les actions engagées en matière de réduction de la pollution par les nitrates et les phosphates relèvent aussi pour l'essentiel de l'information et de la recherche-développement. Le CORPEN, créé en 1984 par les ministères de l'agriculture et de l'environnement, mène dans ce cadre des travaux d'expérimentation et de recherche fondamentale et appliquée. Associant les différents partenaires concernés, il mobilise quelques 200 spécialistes, des chercheurs du Comité National de Recherche Scientifique (CNRS), du Centre National du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et des forêts (CEMAGREF), de l'Institut National de la Recherche Agronomique (INRA), du BRGM, des instituts techniques agricoles et des membres de l'enseignement supérieur. Il consiste à améliorer les pratiques culturales, à réaliser les aménagements nécessaires à la récupération et au stockage des déjections animales, ainsi qu'à valoriser ces dernières pour fertiliser des surfaces agricoles en tenant compte du pouvoir épurateur du sol et en évitant les excès.
Les polluants rejetés par l'industrie ont considérablement diminué (entre 44 et 97% selon le polluant considéré sur la période 1986-1994) grâce à l'utilisation de technologies propres et aux investissements permettant le traitement des eaux sur le site. Ainsi, 70% de la pollution sont éliminés avant rejet, dans le cadre de la réglementation sur les installations classées.
Les mesures concernant l'industrie consistent dans l'application du PPP et l'aide à l'investissement par les Agences de l'eau. Il est vrai que ces mesures concernent les grandes unités de production. Or, 50% des rejets industriels, ceux des petites unités, sont confondus avec les rejets d'origine domestique et sont plus difficilement contrôlables. Le doublement du prix de l'eau en cours oblige également les entreprises à accorder plus d'attention à leur consommation d'eau et à la pollution qu'elles génèrent.
L'objectif de réduction des déchets d'origine domestique pour l'an 2000 devrait être atteint, voire dépassé, en raison des mesures qui ont été prises pour accélérer la construction de stations d'épuration, de façon à respecter la directive européenne de 1991 indiquant que les agglomérations de plus de 10 000 habitants doivent être raccordées au réseau d'assainissement avant 1998. La pollution des eaux en France est aux deux tiers d'origine agricole. Les premiers efforts de lutte contre la pollution se sont d'abord concentrés sur les sources ponctuelles (industries et ménages), laissant de côté le problème plus complexe des sources diffuses, essentiellement d'origine agricole.
La concentration en nitrates dépasse en certains points, dans les régions d'agriculture intensive, les seuils admissibles pour l'alimentation en eau potable. Des mesures d'accompagnement économiques pour faciliter l'amélioration des techniques agricoles sont élaborées. Les investissements nécessaires sont financés pour un tiers par les agriculteurs, pour un tiers par l'Etat et les collectivités territoriales dans le cadre de contrats de plan et pour un tiers par les Agences de l'Eau. D'autre part, l'intégration de l'activité d'élevage dans le système de redevances des Agences de l'eau se poursuivra en 1998. Les prélèvements pour les besoins industriels sont en nette diminution depuis une quinzaine d'année comme dans la plupart des pays de l'OCDE, en raison d'une part de la réduction d'activité de certaines industries fortement consommatrices d'eau et d'autre part de l'augmentation du recyclage des eaux dans les procédés de production, en particulier pour les industries agro-alimentaires et celles de fabrication de papier. Les prélèvements à des fins domestiques sont à l'heure actuelle relativement stables après avoir augmenté de 12% entre 1980 et 1990.
Le raccordement de la quasi-totalité de la population au réseau de distribution, la législation de 1992 et l'augmentation du prix de l'eau expliquent cette évolution dans la mesure où ces éléments contribuent à une moindre consommation de la ressource. Seuls les prélèvements pour les usages agricoles sont en augmentation constante, principalement pour satisfaire la demande d'irrigation. Les mesures visant à économiser la ressource se résument essentiellement à l'augmentation du prix de l'eau depuis une demi décade. La France est richement dotée en ce qui concerne les ressources en eau puisque le territoire reçoit un volume annuel de 450 milliards de m de précipitations. Le total des prélèvements effectués dans le milieu naturel est de l'ordre de 40 milliards de m par an et la consommation nette correspondante de 8 milliards de m. Il n'y a donc pas de besoin pour la France d'augmenter la richesse en eau douce. La richesse en terme de stock global doit cependant être relativisée au regard de la distribution géographique et des saisons. La ressource est inégalement distribuée sur le territoire du fait de la variété géologique des sols. Certaines régions sont soumises à des périodes d'inondation ou à des périodes de sécheresse.
Le problème dans la gestion de l'eau n'est donc pas d'accroître le stock de ressource mais de faire en sorte qu'en chaque partie du territoire et à chaque instant adapter la ressource aux besoins c'est-à-dire fournir de l'eau aux usagers en quantité et en qualité suffisantes. Il est également nécessaire de diminuer les risques d'inondation et en limiter les effets lorsqu'elles se produisent tout de même. La capacité de traitement des eaux usées en France est estimée en fonction d'un agrégat particulier qui est l'Équivalent Habitant, ce qui permet de comparer et d'additionner les pollutions de toute origine. Un EH correspond à la quantité de pollution journalière moyenne produite par un individu (57 g/j de matières organiques ou oxydables, 90 g/j de matières en suspension, 15 g/j de matières azotées, 4g/j de matières phosphorées). La capacité de traitement française est actuellement estimée à 70 millions EH, sachant que la pollution brute des collectivités locales de plus de 400 habitants (pollution émise par les habitants relevant de l'assainissement collectif et par les industries raccordées au réseau d'assainissement) est évaluée sur une base forfaitaire à 82 millions EH.
Ces chiffres ne comprennent pas les pollutions émises par les industries disposant de leurs propres moyens de traitement. Le recyclage des eaux usées est surtout le fait de grosses industries, notamment en ce qui concerne l'eau utilisée dans l'industrie agro-alimentaire et l'industrie du papier. La part de l'industrie dans les prélèvements d'eau continue de diminuer en raison entre autres de ce phénomène. Il est toutefois difficile de donner des chiffres pour le moment sur la quantité d'eau effectivement recyclée.
La pollution liée aux rejets des collectivités locales provient des eaux usées domestiques et des services, des rejets des industries raccordées à l'égout municipal et des eaux pluviales. En 1993, le linéaire de réseaux d'assainissement s'élevait à 175 000 km dont 44% correspondait à des conduites communes au transport des eaux pluviales et des eaux usées, ce qui peut occasionner débordements et pollution dans les milieux récepteurs en cas de forte pluie. Le nombre total de stations d'épuration s'élevait à plus de 12 000 au début des années 1990, ce qui correspond à une bonne couverture quantitative du territoire. Une extrapolation à 1995 des données de l'inventaire communal et du recensement de 1988 et 1990 a permis d'évaluer à respectivement 81% et 77% la part de la population française desservie par un réseau public et raccordée à une station d'épuration. La France étant un pays de faible densité, le recours à l'assainissement autonome est relativement important puisqu'il concerne près de 10% de la population. Cependant, la conformité de ces équipements est estimée à moins de 50%. Il reste donc environ 9% de la population relevant de l'assainissement collectif qui n'est pas desservie par un réseau public, ce qui devrait aller en diminuant compte tenu des engagements européens de la France.
Il faut toutefois relativiser ces chiffres puisque le taux de collecte des eaux usées n'est en réalité que de 65%. Cette différence peut s'expliquer par des problèmes d'étanchéité et de fonctionnement de réseaux. La France compte plus de 27 000 unités de distribution d'eau dont 26 000 desservent moins de 10 000 habitants. Le traitement varie selon les données de pollution relatives au point de prélèvement mais on peut dire que la quasi-totalité de l'eau de boisson est traitée. Il existe cependant quelques rares exceptions comme la ville de Mulhouse qui distribue à ses habitants une eau pure non traitée. Conserver cette qualité exige cependant d'agir, en amont sur l'usage des terres agricoles. Le traitement de l'eau potable, la gestion des ressources en eau, ainsi que la réhabilitation des réseaux de distribution et d'assainissement sont intégrées dans le dispositif "technologies clés". La promotion de ces techniques relève de la responsabilité des six Agences de l'eau qui disposent d'un programme pluriannuel de recherche-développement.
Les prélèvements d'eau à des fins d'irrigation en période de sécheresse peuvent conduire à une surexploitation des ressources en eau. Jusqu'ici, l'irrigation a été largement subventionnée par les collectivités territoriales et les Agences de l'eau. Le coût du développement de nouvelles ressources a donc été supporté par les pouvoirs publics, les agriculteurs ne payant qu'une fraction du prix de l'eau (en comparaison avec les autres usagers). Cette disposition disparaît cependant avec la législation récente puisque la tarification de la ressource est désormais proportionnelle au volume consommé et ce, quel que soit l'usage qui en est fait. Il est cependant nécessaire de renforcer les contrôles de sorte qu'il n'y ait pas pompage sauvage dans les nappes phréatiques. Le risque d'inondation est un problème majeur dans un certain nombre de vallées traversées par une rivière. La politique de prévention des risques liés aux inondations a été renforcée en France. Les mesures essentielles sont les suivantes: maîtrise de l'urbanisation des zones inondables, travaux de protection contre les inondations (endiguement, travaux de stockage des crues) en poursuivant l'effort d'entretien et de gestion des cours d'eau, information préventive des populations par le biais des municipalités avec l'aide de l'État, service d'annonce des crues en dotant de réseaux automatisés de surveillance des rivières gérés par des outils informatiques modernes.
Les plans de prévention de ce risque n'ont pas été en mesure d'empêcher la construction immobilière dans les zones à risque, problème accru par le pouvoir octroyé aux élus locaux en vertu des lois de décentralisation. Le renforcement des plans de prévention des risques naturels prévisibles de 1995 attribuent un rôle plus important au Préfet qui peut intervenir sur les projets locaux et bloquer les permis de construction délivrés par les Maires. La tendance au renforcement de ces mesures par le pouvoir étatique devrait se poursuivre, compte tenu du coût en vies humaines et du coût de réparation des dégâts causés par les catastrophes naturelles, estimé à près de 25 milliards de francs. La réalisation des objectifs se heurte a des contraintes institutionnelles et d'acceptabilité. En effet si la coordination de la politique de l'eau est du ressort du ministère chargé de l'environnement au niveau national et des Agences de l'eau au niveau du bassin versant, il n'en est pas de même en ce qui concerne les modalités de contrôle et de sanction. Celles- ci sont en effet sous la responsabilité de plusieurs services départementaux supervisés par le Préfet du département:
Pour ce qui est du second point, la directive européenne rendant obligatoire le raccordement à un réseau d'assainissement des villes de plus de 10 000 avant 1998 impose une charge supplémentaire aux municipalités qui la répercutent en partie sur la fiscalité locale. Il semble, cependant, que la construction de stations d'épuration n'est pas le facteur déterminant de la hausse des impôts locaux mais plutôt la prise en charge par les communes d'un nombre croissant de dépenses sociales. De même, les directives européennes fixant des seuils limites pour la teneur de l'eau en plomb ou en nitrates impliquent des conséquences financières importantes pour les acteurs concernés et sont difficiles à faire accepter. La capacité des stations d'épuration permet de traiter plus de 80% des matières en suspension et des matières oxydables par le biais de traitements secondaires (biologique) pour 88% des capacités et tertiaires pour 8% des capacités.
Selon la directive européenne "Eaux résiduaires urbaines", les agglomérations de plus de 15 000 habitants devront s'équiper d'un système de traitement secondaire avant le 31/12/2000, et avant le 31/12/2005 pour les autres. En zone sensible, le traitement devra être tertiaire pour les communes de plus de 10 000 habitants avant le 31/12/1998. De plus, certaines installations disposent depuis le début des années 1990 de technologies permettant d'éliminer les dépôts de nitrates et de phosphates dans les rivières et les lacs affectés par l'eutrophisation. Il n'y a donc pas un réel besoin technologique mais plutôt un besoin d'étendre les technologies existantes au maximum, en fonction des exigences de qualité des milieux récepteurs. Pour l'épuration de l'eau, il s'agit surtout d'épuration industrielle. Là aussi, la problématique est davantage d'ordre financier que technologique.
Le réseau national des données sur l'eau (RNDE) réunit le MATE, les six Agences de l'eau, le Conseil supérieur de la pêche et l'Institut français de l'environnement. Il vise à améliorer la production, la collecte, la gestion et la valorisation des données sur l'eau. La banque nationale des données sur l'eau (BNDE) répond aux demandes des utilisateurs nationaux. Exploitées par l'Office international de l'eau (OIE), elle s'alimente auprès des banques existantes (banques thématiques, banques de bassin, banques de producteurs de données) et effectue les traitements nécessaires pour valoriser l'information. Les premières productions de la BNDE ont concerné la qualité des eaux, les débits des cours d'eau et la pollution produite par les collectivités. Le MATE dispose en outre d'une banque de données HYDRO qui mémorise les données relatives aux précipitations efficaces. L'IFEN et l'OIE collaborent pour établir la base de données des retenues de grands barrages européens, en exécution du programme du centre thématique des eaux continentales de l'Agence européenne de l'environnement. La surveillance sanitaire des eaux de baignade est réalisée par les DDASS.
Les données sont ensuite centralisées, traitées puis diffusées à la fois par le ministère de la santé et par le MATE. Les informations collectées concernent les prélèvements de la ressource. Les données concernant les rejets industriels sont collectées par les services compétents du MATE. Les informations sont diffusées par les Agences de l'eau, l'IFEN, et les ministères sous forme de diverses publications. Le RNDE est l'organisme centralisateur qui permet d'obtenir les informations (contenu et modalités d'accès) sur les données collectées par l'ensemble des partenaires qui ont intégré cette structure. Les informations s'adressent à différentes catégories d'utilisateurs : les professionnels de la gestion de l'eau, les médias, les associations de protection de la nature, le monde de l'enseignement et de la recherche. En octobre 1997, a été mise en place la première étape de ce dispositif qui consiste à ouvrir aux divers utilisateurs un guichet unique qui dans l'immédiat fournit des indications pratiques, comme un annuaire sur les moyens d'accès aux données, ainsi qu'une présentation des publications du RNDE. Un certain nombre de ces informations sont d'ores et déjà accessibles sur les sites WEB du MATE et de l'IFEN.
Le site de l'OIE permet un accès direct à la base bibliographique EAUDOC, ainsi qu'à la base de données en réseau des Agences de l'eau (FONTAINE). Courant 1999, sera mise en place la seconde étape du dispositif RNDE, avec la création d'un site WEB spécifique qui permettra de circuler à travers les différents banques de données.
Les normes utilisées pour mesurer la qualité de l'eau, dépendent de l'usage considéré. La qualité de l'eau destinée à la consommation humaine est sévèrement réglementée en Europe puisque la directive européenne 80/778 "Eau potable", révisée en 1997 prend en compte 48 paramètres de contrôle. (Le Conseil Environnement du 16 octobre 1997 a adopté une position commune relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, établissant une série d'exigences minimales en matière notamment de réduction de la teneur en plomb). Toutefois, tous ces paramètres n'ont pas la même importance d'un point de vue sanitaire. Nous listons ici les valeurs limites des principaux paramètres (Décret 89-3 du 3 janvier 1989) :
Les analyses courantes des échantillons portent essentiellement sur les paramètres micro biologiques. Une description visuelle de différents paramètres physico-chimiques (résidus goudronneux, matières flottantes, odeurs...) est également effectuée. Les valeurs limites sont les suivantes (directive européenne 76/160/CEE, décret 81-324 du 7 avril 1981 et décret 91-980 du 20 septembre 1991):
Les paramètres physico-chimiques entrant dans le cadre de la directive sont le ph, la coloration, la présence d'huiles, de tensio-actifs, de phénols, de résidus goudronneux et matières flottantes, la transparence ainsi que la présence de contaminants. Pour certains de ces paramètres, l'inspection se borne à une observation visuelle et olfactive. L'appréciation de la qualité globale des cours d'eau passe par l'analyse de 5 altérations pour lesquels une grille de qualité a été définie: matières organiques et oxydables (consommatrices d'oxygène dissous), matières en suspension, nitrates, phosphore et chlorophylle a (eutrophisation). Dans certains sites, une mesure de la contamination des sédiments et des mousses est effectuée. Parallèlement, la qualité biologique est estimée par la mesure de l'Indice Biologique Global Normalisé (IBGN) qui renseigne sur l'abondance de peuplements d'êtres vivants dans le lit du cours d'eau. Cet indice ne traduit pas seulement la qualité des eaux mais également celle du fond et des berges. Enfin, la situation hydrologique est également relevée dans la mesure ou la qualité est fortement sensible aux variations de débit. Certains de ces paramètres sont soumis à une réglementation européenne ou nationale, alors que pour d'autres il ne s'agit que de recommandations scientifiques émanant du MATE ou des Agences de l'eau.
Valeurs réglementaires (directive européenne 78/659/CEE décret 91-1283 du 19 décembre 1991):
En amont du programme des Agences, la recherche-développement est structurée autour du "Groupement d'intérêt public pour la connaissance et la gestion des hydrosystèmes", qui regroupe les principaux organismes de recherche français concernés par le thème de l'eau: BRGM, CEMAGREF, CNRS, IFREMER, INRA, ORSTOM, OIE, Météo-France. Des contrats État-Régions permettent de structurer des pôles de compétences nationaux comme par exemple le thème de la météorologie de l'eau en Lorraine ou la problématique internationale en Languedoc-Roussillon,...
Parmi les programmes soutenus par le MENRT figure le programme "Qualité et épuration des eaux. L'objectif de ce programme est de caractériser les rejets des stations d'épuration et d'évaluer les impacts de ces rejets sur les milieux naturels en appréhendant la toxicité des effluents liquides urbains. Les axes de recherche sont les suivants:
Ce programme a été mené en partenariat avec des industries du secteur privé, notamment les deux grandes firmes Lyonnaise des Eaux et Générale des Eaux ainsi qu'avec des centres de recherche publics, CEMAGREF et IFREMER.
Pour ce qui est du financement de l'assainissement, il n'y a pas de données disponibles sur le coût estimé. On peut cependant avancer le montant, des aides pour les travaux liés à l'assainissement, planifié par les Agences de l'eau pour leur septième programme (1997/2001), qui est de l'ordre de 57 milliards de francs. Ce chiffre ne fait référence qu'aux aides à l'investissement et ne couvre absolument pas l'ensemble des dépenses liées à ces investissements. Pour information, en 1995, les dépenses en capital pour la gestion des eaux usées s'élevaient à environ 22 milliards de francs. Au vu de ces données, le coût peut être estimé dans une fourchette de 80 à 100 milliards de francs pour les cinq prochaines années. Le pourcentage des sommes affectées à la gestion et à la mise en valeur des ressources en eau est de l'ordre de 8% pour l'année 1996.
En ce qui concerne la pollution de l'eau transfrontière, la France cherche à initier des procédures fondées sur le partenariat et la consultation de tous les acteurs impliqués par la gestion de l'eau au niveau du bassin concerné, à l'image du système établi par les Agences de l'eau sur le territoire national. La France a signé et met en oeuvre des accords internationaux pour la protection de tous ses fleuves ou lacs transfrontaliers: le Rhin, la Moselle, la Sarre, le lac Léman, la Meuse et l'Escaut.
Les commissions établies par ces accords adoptent des programmes d'action visant à la lutte contre la pollution. L'assistance internationale de la France s'étend depuis des coopérations sur des sujets purement techniques jusqu'à la mise sur pied d'Agences de l'Eau.
Trois pays ont engagé des actions : l'Indonésie sur le bassin de la Brantas River, le Brésil sur le Rio Doce et la Pologne qui a souhaité récemment mettre sur pied plusieurs agences de l'eau. Enfin, en 1994, sur proposition du Ministre de l'environnement, a été décidée la création d'un réseau international des organismes de bassin. À sa création, le réseau comprenait les administrations gouvernementales chargées de la gestion des ressources en eau et les organismes de bassin du Brésil, du Chili, de la Côte d'Ivoire, d'Espagne, de France, de Hongrie, d'Indonésie, du Maroc, du Mexique, de Pologne, de République tchèque, de Roumanie, de Slovaquie, d'Ukraine, et du Venezuela. En 1997, ce réseau s'est élargi à 32 membres. Ce réseau s'est fixé pour objectifs : de développer des échanges d'informations, d'expérience, et d'expertise entre les pays et les organismes intéressés par une gestion de bassin; de concourir à la réflexion internationale dans ce domaine; de faciliter l'élaboration d'outils de gestion institutionnelle et financière, de programmation, et l'organisation de banques de données et de modèles adaptés aux besoins; de promouvoir des programmes de formation des élus et des représentants des usagers, ainsi que des dirigeants et des cadres des organismes membres; d'évaluer les actions engagées et d'en diffuser les résultats.
Information soumise par le Gouvernement de la France auprès des Cinquième et Sixième Sessions de la Commission du développement durable des Nations Unies. Dernière mise à jour: juin 1998
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L'ENJEU
Gérer efficacement et équitablement est, en matière de gouvernance, un des défis les plus importants auxquels nous devons faire face. Dans les pays les plus prospères, la rareté de l'eau freine la croissance économique et diminue la qualité de vie. Dans les pays les plus pauvres, elle engendre des maladies, ralentit le développement, exacerbe les inégalités et compromet la survie de sociétés tout entières. L'eau potable fait défaut à plus d'un milliard de personnes; trois milliards d'être humains n'ont pas accès à un réseau d'assainissement. Au cours des 25 prochaines années, le tiers de la population mondiale fera face à une grave pénurie d'eau. Partout dans le monde, l'expérience prouve que la gestion locale est essentielle à la résolution de la crise de l'eau. Ce pointeur mène vers d'autres liens à explorer. [Voir aussi le chapitre premier de L'eau : Gérer localement.]
LES ORIENTATIONS FUTURESUne bonne politique sur les ressources en eau consiste à planifier à l'échelle du bassin hydrographique et à gérer localement. Mais c'est un argument à double tranchant. La planification des bassins doit tenir compte des intérêts locaux, des possibilités que présentent les situations locales et de la connaissance des ressources locales. De même, l'approvisionnement et les besoins locaux sont assujettis aux limites biophysiques et socioéconomiques du bassin dans son ensemble. Dans une large mesure, c'est la résolution de ces difficultés qui définira les orientations futures de la recherche et de la gestion locale des ressources en eau. Ce pointeur mène vers d'autres liens à explorer. [Voir aussi le chapitre 5 de L'eau : Gérer localement.]
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