Prise de décisions: organismes de coordination :

La planification et gestion intégrée des terres s'opère principalement sous l'égide du ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement (MATE), du ministère de l'Agriculture et de la Pêche (MAP), du Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, du Ministère de Intérieur, du Ministère de l'Economie et des Finances, du Ministère de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation, et de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR).
La configuration nouvelle d'un Ministère regroupant sous sa tutelle les deux pôles de l'aménagement du territoire et de l'environnement (MATE), depuis l'année 1997, constitue l'une des principales mesures visant à renforcer la coordination des actions menées en matière de gestion et de planification du territoire dans une perspective de développement durable et à développer de nouveaux instruments intégrés de gestion du territoire.

La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), administration de mission créée en 1963 (qui est à présent mise à la disposition de la ministre chargée de l'aménagement du territoire et de l'environnement (MATE) a pour rôle de préparer, d'impulser et de coordonner les décisions relatives à la politique d'aménagement du territoire conduite par l'Etat dans une perspective de respect de la cohésion territoriale et de développement durable. La DATAR assure également une fonction d'interface entre les politiques européennes et nationales d'aménagement du territoire et les actions de développement conduites aux niveaux régional et local. La DATAR dispose, pour conduire ses activités, d'outils financiers d'aide et de soutien aux projets prioritaires (elle pilote et coordonne l'attribution des crédits relatifs aux contrats de plan Etat-régions, au fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), à la prime d'aménagement du territoire (PAT) et au fonds d'aides à la délocalisation).

Le Conseil National d'Aménagement et de Développement du Territoire (CNADT), créé en 1995 par l'article 3 de la loi d'orientation de l'aménagement du Territoire (loi n°95-115 et décret n°95-1066 du 29 septembre 1995), a vu ses missions modifiées et renforcées par la LOADDT du 25 juin 1999.
Ce conseil a dorénavant pour rôle de formuler des avis et des suggestions sur les orientations et les conditions de mise en œuvre de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire par l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union européenne. Il est associé à la révision des projets de « schémas de services collectifs » et consulté sur les projets de « directives territoriales d'aménagement » (DTA) et de loi de programmation. Il est également chargé de suivre et d'évaluer la mise en oeuvre de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire. Le CNADT est composé de 52 membres qui, outre le Premier Ministre, représentent les élus (au niveau national, régional et départemental), les partenaires socioprofessionnels et les associations.

Le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) du 15 décembre 1997 a fixé de nouvelles orientations pour l'aménagement du territoire à travers la prise en compte de l'environnement dans la politique d'aménagement ; en contribuant à la promotion du développement durable il a initié la réforme de la loi de 1995 par la LOADDT. La LOADDT (article 10 de la loi n°99-533) institue la constitution, dans chacune des deux assemblées du Parlement (Assemblée Nationale et Sénat), d'une délégation parlementaire à l'aménagement et au développement durable du territoire. Ces délégations sont chargées d'évaluer les politiques d'aménagement et de développement du territoire et d'informer leur assemblée respective sur l'exécution des schémas de services collectifs ainsi que la mise en œuvre des contrats de plan. Au niveau régional, les Conférences Régionales d'Aménagement et du Développement du Territoire (CRADT), instituées par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les différentes collectivités territoriales et l'Etat (loi n° 83-8) voient leurs missions renouvelées par la LOADDT (article 7 de la loi n°99-533).

C'est au sein de ces organes que s'opèrent à la fois la concertation sur la mise en œuvre de certains «schémas de services publics» (ceux de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la culture, de l'énergie, des espaces naturels et ruraux) et la coordination des actions menées dans ces domaines par l'Etat et les collectivités territoriales dans la région. La CRADT est également consultée sur le «Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire», sur les «directives territoriales d'aménagement» et sur le périmètre des projets de pays. La CRADT est composée de représentants du conseil économique et social régional, des agglomérations, des pays, des parcs naturels régionaux, des activités économiques et sociales et des associations, et est coprésidée par le préfet et le président de région.

Prise de décisions: législation et réglementations :

Le territoire français, très diversifié-les sols «artificialisés» occupent 4% du territoire métropolitain, les sols agricoles 62%, les forêts et les milieux semi-naturels 33%, les surfaces en eau et les zones humides 1%-, fait depuis de nombreuses années l'objet d'une planification et d'une gestion intégrée. Un ensemble de textes législatifs constitue le cadre approprié pour une gestion et une planification des différents modes d'utilisation et de protection des terres et concourt à la préservation et la mise en valeur du patrimoine naturel.
Dès l'année 1995, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, votée le 4 février, stipulait que la politique de protection de l'environnement devait contribuer aux objectifs d'aménagement du territoire. C'est toutefois l'année 1999 qui, avec la réforme de cette loi de 1995 par la loi d'orientation et d'aménagement durable du territoire (LOADDT) votée le 25 juin dernier, apparaît comme une année-étape décisive pour ce qui concerne la mise en oeuvre de l'engagement, pris par la France lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992, de promouvoir un modèle de croissance durable qui économise les ressources et privilégie les stratégies de long terme.
La LOADDT définit, notamment, un cadre nouveau pour l'élaboration dans la concertation d'une politique d'aménagement et de planification intégrée et durable du territoire, qui, depuis la loi sur la décentralisation de 1982, recourt largement à la voie contractuelle entre l'Etat et les régions. La LOADDT assigne trois objectifs prioritaires -devant être poursuivis conjointement et solidairement- aux actions et programmes développés en matière d'aménagement et de gestion du territoire:

• a) la performance économique, notamment dans les processus des échanges mondiaux,
• b) la cohésion sociale et
• c) la qualité de l'environnement et des ressources naturelles.

Moyens de régler les conflits entre les différents objectifs de l'utilisation des terres :

La LOADDT affirme la volonté de mettre en oeuvre une démarche de concertation, de négociation, à tous les échelons du territoire, visant à restaurer, voire instaurer, une réelle démocratie participative en favorisant l'association de chacun aux choix qui le concerne. Par ailleurs, la planification territoriale et la programmation des actions privilégient une orientation contractuelle depuis la décentralisation. Les diverses composantes du cadre de concertation et de négociation des contrats de plan Etat-régions ainsi que les nouvelles modalités de régulation visant à organiser la coopération entre les différents acteurs concernés, instaurées ou restaurées par la LOADDT, constituent autant d'instances et de modalités de règlement des conflits entre les différents objectifs contradictoires d'utilisation du territoire.
Ce cadre de concertation recouvre les dispositifs suivants. La politique d'aménagement du territoire française privilégie largement la voie contractuelle entre l'Etat et les collectivités territoriales. Les contrats de plan Etat-régions qui ont été institués par la loi du 29 juillet 1982 en constituent une des principales modalités. Ces contrats de plan établissent un partenariat entre les régions-chef de file en matière d'aménagement du territoire- et l'Etat et engagent les pouvoirs publics et les collectivités locales sur le long terme.
La LOADDT qui consolide la décentralisation en consacrant l'échelon régional comme le niveau pertinent d'organisation des territoires renforce cette logique de contractualisation négociée. La dernière génération de ces contrats de plan Etat-régions arrivant à échéance le 31 décembre 1999, les objectifs de la réforme de la loi d'orientation de l'aménagement et du développement du territoire présideront à l'élaboration des nouveaux contrats de plan 2000-2006, qui devront donc privilégier des mesures et programmes d'actions propres à favoriser l'emploi, la solidarité et le développement durable.

La Ministre de l'environnement a adressé une circulaire aux préfets de régions à ce sujet le 11 mai 1999. Une méthode permettant d'évaluer la pertinence des programmes soumis par les régions au regard de cette perspective de durabilité est précisée dans cette circulaire ministérielle. Cette méthode consiste dans l'élaboration d'une grille d'analyse pour le développement durable privilégiant une intégration des champs entrecroisés de l'économique, du social et de l'environnemental, dans une perspective de long-terme, d'équité territoriale interne au territoire de référence mais aussi entre celui-ci et son extérieur, et d'équilibre environnemental intra et inter-générationnelle. Dans cette perspective, un profil environnemental des régions devra être défini dès le démarrage du plan. Le suivi et l'évaluation des politiques s'appuieront sur des indicateurs simples et «actualisables» mesurant tant les impacts que les résultats atteints en matière de transports, d'espaces naturels et ruraux, d'énergie, d'enseignement et de recherche. La Ministre chargée de l'aménagement du territoire et de l'environnement a adressé une autre circulaire aux préfets de région le 27 août 1999 destinée à intégrer dans les futurs contrats de plan Etat-régions la lutte contre l'effet de serre, notamment au travers des programmes contractuels concernant les transports, l'urbanisme et l'habitat. Les infléchissements en faveur du développement durable décidés par les CIADT du 15 décembre 1998 et du 23 juillet 1999 et confirmés, le 22 novembre 1999 par le Premier Ministre, se retrouvent ainsi dans les projets de contrats de plan Etat-régions qui seront signés tout au long du premier trimestre de l'année 2000: orientations favorables au fer, prise en compte de l'effet de serre et des enjeux énergétiques, production orientée vers la qualité et la diversification, gestion de l'eau et des espaces sensibles, valorisation des ressources patrimoniales, notamment. La concrétisation de la volonté de décentraliser et d'accroître le rôle de la concertation dans la définition des principes et contenus de la gestion intégrée et durable du territoire affirmé par la LOADDT a également conduit à un certain nombre d'innovations dans les procédures d'élaboration des objectifs stratégiques orientant les futurs plans Etat-régions:

Dans cette perspective, neuf «schémas de services collectifs» (SSC -article 10 de la loi n°99-533) viennent se substituer à l'ancien «schéma national d'aménagement du territoire» et aux «neuf  schémas sectoriels» institués par la loi de février 1995 (qui n'avaient pas vu le jour). Ces «schémas de services collectifs», qui fixent les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années, ont pour objet de réconcilier politique nationale et nécessités locales, ainsi que d'assurer la cohérence et l'efficacité des choix publics.

Ils traduisent la volonté de renverser la logique d'offre de grands équipements qui prévalait jusqu'alors, pour partir des besoins en équipement et en services exprimés par les populations (identifiés dans une perspective de 20 ans). Outre les thèmes suivants: enseignement supérieur et recherche, services culturels, services sanitaires, sport, information et communication, transport de marchandise et transport de voyageurs, deux schémas de services collectifs répondent plus spécifiquement aux enjeux du choix de la qualité de vie et d'une meilleure valorisation des ressources patrimoniales.

Le premier est consacré à l'énergie et il a pour objet de relancer les politiques de maîtrise de l'énergie et l'utilisation des énergies renouvelables locales (voir le chapitre "agriculture"). Le second concerne les espaces naturels et ruraux et fixe les orientations fondamentales de la gestion de ces espaces ainsi que de leur mise en valeur. Ces SSC sont élaborés en concertation avec les partenaires locaux : collectivités territoriales, organismes socioprofessionnels, associations et autres organismes qui concourent à l'aménagement du territoire. Ils sont soumis au préalable, pour avis, au conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) et aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT).

La LOADDT stipule également que la région doit élaborer un «Schéma régional d'aménagement et de développement du territoire» (SRADT instauré par la loi n°83-8, mais dont le rôle est précisé par la LOADDT-article 5 de la loi n°99-533-) qui fixe les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional et s'inscrit dans la procédure de planification.

Le SRADT comprend un document d'analyse prospective et une charte régionale - le projet de la région et de ses partenaires publics et privés- assortie de documents cartographiques qui traduit les grandes orientations spatiales du projet d'aménagement et de développement durable du territoire régional. Ce SRADT définit les principaux objectifs relatifs, notamment, au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et à la mise en valeur de l'environnement, des sites, des paysages, du patrimoine naturels et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionales et transfrontalières. Des «schémas interrégionaux d'aménagement et de développement du territoire», cohérents avec les premiers régionaux peuvent être élaborés (article 6 de la loi n°99-533), à l'initiative des régions concernées, pour les territoires qui justifient une approche globale et concertée de leur aménagement et de leur développement. La volonté de privilégier une politique de projets conforme à la logique de planification participative affirmée par la LOADDT, s'incarne également dans la création de nouveaux espaces de négociation et de contractualisation: le «pays» (article 25 de la loi n°99-533) et «l'agglomération» (article 26 de la loi n°99-533):

La notion de pays, avait été introduite par la LOADT de 1995 et officialisée par le CIADT du 15 décembre 1997, qui a confirmé que ces «territoires pertinents» pourraient faire l'objet d'une contractualisation avec l'Etat et les collectivités territoriales concernées, au même titre que les agglomérations. Les «pays», à l'exemple des Parcs Naturels Régionaux qui leur préexistent et les préfigurent dans leur démarche, permettront de traiter des questions de développement durable local en dépassant les limites communales et en s'appuyant sur l'initiative et la participation des acteurs locaux.

Après la définition et l'arrêt du périmètre d'étude du pays par le représentant de l'Etat dans la région (ou des représentants si plusieurs régions sont concernées) et avis conforme de la (ou des) CRADT concernée(s), des commissions départementales de la coopération intercommunale compétente, du représentant de l'Etat dans le (ou les) département(s) concerné(s) et des départements et régions concernées, une charte de pays pourra être élaborée. Cette charte est définie par les communes, leurs groupements ayant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, le département et la ou les régions concernées. Elle doit prendre en compte les dynamiques locales déjà organisées et porteuses de projets de développement (notamment dans le domaine touristique).
La LOADDT (article 25) précise que «Cette charte exprime le projet commun de développement durable du territoire, selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme «Actions 21» qui sont la traduction locale des engagements finalisés lors du sommet de Rio de Janeiro des 1^er et 15 juin 1992 et les orientations fondamentales de l'organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en oeuvre; elle vise à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural».

En mars 1998, 200 pays, comprenant un millier de communes, avaient vu le jour. Le 5 janvier 1998, un contrat de pays rassemblant 97 communes du Nord du Loiret a été signé entre la région Centre qui a apporté une subvention de 41 millions de francs et le syndicat mixte du pays Beauce/Gâtinais-en-Pithiverais). Ces pays dont la Charte a été approuvée ne sont pas modifiés du fait de l'adoption de la LOADDT.

Les «agglomérations» permettront de mieux maîtriser les problèmes liés à la croissance urbaine. Elles sont nées du constat que l'organisation des villes, qui sont les lieux où se créent l'essentiel de la richesse et de l'emploi et dont la capacité à s'inscrire dans les territoires détermine l'évolution de nombre de zones rurales, n'est plus adaptée pour relever le défi de la mise en oeuvre d'un développement durable. La loi précise (article 26) que les projets d'agglomérations détermineront, «d'une part, les orientations que se fixe l'agglomération en matière de développement économique et de cohésion sociale, d'aménagement, d'urbanisme, de transport, de logement, de politique de la ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources selon les recommandations inscrites dans les agendas 21 locaux du programme «Action 21» et, d'autre part, les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations». Les territoires ruraux et les agglomérations pourront être mis en relation au sein des pays par voie de convention entre les parties concernées (loi n°99-533, article 26).

La LOADDT institue la possibilité de créer des Conseils de développement au niveau des pays et des agglomérations. Ces conseils de développement ont pour ambition d'instaurer les conditions d'une véritable démocratie participative en permettant un travail en commun, une résolution des conflits, un enrichissement des projets et une réelle implication de la population concernée. Ils sont composés de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Ces conseils s'organisent librement, ils sont associés à l'élaboration des projets de pays et d'agglomérations et peuvent être consultés sur toute question relative à leur aménagement et à leur développement. (Un conseil de développement a déjà été mis en place à titre expérimental au pays basque, des structures proches, tel que le comité d'expansion du pays de l'Auge en Normandie et le comité de bassin d'emploi du pays d'Ancre dans la Somme, fonctionnent également).

Les autres outils contractuels de planification et de gestion intégrée et négociée du territoire que constituent, notamment, les Parcs Nationaux, les Parcs naturels régionaux et les directives d'aménagement du territoire (DTA), constituent également des cadres de concertation et de résolution des conflits en matière d'utilisation du territoire.

Intégration du développement rural :

Les Parcs naturels régionaux (PNR) sont l'un des instruments majeurs de contractualisation qui concourent à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social, d'éducation et d'information du public. Ils recouvrent des territoires au patrimoine naturel riche et menacé faisant l'objet d'un projet de développement fondé sur la préservation et la valorisation de ce patrimoine. La charte constitutive du PNR (document contractuel établissant des objectifs de protection de la nature et de développement économique, social et culturel) est élaborée par la région avec l'accord de l'ensemble des collectivités territoriales concernées.

Elle est adoptée par décret portant classement en parc naturel régional pour une durée maximale de dix ans. La révision de la charte est assurée par l'organisme de gestion du PNR. Il existe actuellement 35 PNR (on compte 9 nouvelles créations entre 1995 et 1998) qui recouvrent une superficie de 56 532 Km². Les «pays», qui s'inspirent du succès des PNR, ont vocation à initier un développement durable local sur la base d'une mise en valeur des potentialités du territoire en favorisant et en associant les dynamiques territoriales rurales et locales complémentaires; ils seront accompagnés par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

Ces contrats de plan qui pourront être soumis dans un délai de trois ans (jusqu'à horizon 2003) devront, notamment, attacher une attention toute particulière au contenu en emploi et à l'insertion environnementale des actions et programmes qu'ils recouvrent. Ces deux conditions seront des critères d'éligibilité majeurs. Dans son article n° 25, la LOADDT précise, en outre, que lorsque la Charte de pays vise en priorité à préserver et re-qualifier le patrimoine naturel, paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers des territoires soumis à une forte pression d'urbanisation et d'artificialisation, ces pays peuvent obtenir un label reconnaissant leur spécificité (selon des modalités qui seront prochainement fixées par décret). La loi d'orientation agricole votée le 9 juillet 1999 qui reconnaît la contribution déterminante du secteur agricole à une gestion équilibrée et durable du territoire, a pour ambition de contribuer à l'intégration des différentes dimensions écologique, sociale et économique de l'agriculture (voir le chapitre "agriculture").

Elle énonce comme l'un de ses objectifs «l'installation en agriculture, notamment des jeunes, la pérennité des exploitations agricoles, leur transmission, et le développement de l'emploi dans l'agriculture» (article 1^er de la loi n° 99-574). Dans cette perspective, le nouvel instrument contractuel volontaire qu'elle introduit, le contrat territorial d'exploitation (CTE, voir le chapitre "agriculture"), associera, à un volet relatif à la gestion de l'environnement et du territoire, un volet socio-économique relatif à la création de valeur ajoutée intégrant un objectif de création d'emplois (notamment à travers le développement de l'agrotourisme et d'activités d'accueil en milieu rural).

La loi se fixe également pour objectif «le maintien des conditions favorables à l'exercice de l'activité agricole dans les zones de montagne» (article 1^er), activités agricoles qui contribuent à la fois à l'entretien des paysages et des agrosystèmes à forte valeur naturelle comme les pâturages d'altitude ou les prairies de fauche, et au maintien des populations locales. Les «schémas de services collectifs des espaces naturels et ruraux» ont pour vocation de fixer, dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les orientations permettant le développement durable de ces espaces en tenant compte de l'ensemble des activités qui s'y déroulent, de leurs caractéristiques locales, de leur fonction économique, environnementale et sociale (article n°23 de la loi n°99-533). Ils offrent un cadre de concertation (qui se déroule pour partie sous l'égide de la CRADT) pour définir les principes d'une gestion équilibrée des espaces intégrant l'objectif de création d'emplois ruraux et d'activités rémunératrices. La LOADDT précise que ces principes pourront, notamment, être mis en oeuvre par les CTE (article 23). Un fonds de gestion des milieux naturels, distinct du fonds de gestion de l'espace rural (FGER), est créé par la LOADDT (article 33). Il a pour vocation de doter de moyens identifiés et pérennes la mise en oeuvre de ces schémas des espaces naturels et ruraux.

Intégration de la viabilité des zones rurales :

L'ensemble des mesures et programmes visant à favoriser un développement rural durable au moyen de la valorisation d'opérations de protection des espaces naturels et ruraux, et par le biais d'une incitation à la constitution de projets pour ces territoires, a été renforcé par les nouvelles actions assorties de fonds spécifiques, instituées par la LOADTet la LOA. Ces actions, décrites en détail dans la réponse à la question précédente, constituent les principaux moyens de lutte contre l'exode rural (sur ce point, voir le chapitre "agriculture"). De nombreuses mesures ont été arrêtées en vue de préserver les paysages dans le but de répondre à un souci patrimonial croissant.

Outre la loi du 2 mai 1930 proposant un système juridique de protection des monuments naturels et des sites (par classement, 2706 sites au 1^er janvier 1998, ou par inscription, 5086 sites en juin 1997), des mesures de protection des abords des monuments historiques ont été instituées au titre de la loi du 31 décembre 1913. Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) ont progressivement été substituées à ces dernières. Cette mesure contractuelle, visant à associer l'ensemble des acteurs à la politique de protection (et en premier lieu les collectivités locales et l'Etat), a été instaurée par la loi du 7 janvier 1983 sur la décentralisation (la notion de paysage, le P, final n'ayant été intégré qu'en 1993 suite à l'adoption de la loi dite «Paysage»). En septembre 1997, 400 ZPPAUP avaient été approuvées.

Enfin les secteurs sauvegardés ont été institués par la loi «Malraux» du 4 août 1962; ils concernent des ensembles d'immeubles présentant un caractère historique ou esthétique de nature à justifier leur restauration ou leur mise en valeur. La tendance, plus récente, consistant à considérer que la gestion du paysage ne doit pas se limiter aux seuls espaces remarquables et qu'elle doit également concerner les paysages quotidiens, les plus difficiles à gérer puisqu'ils sont le fruit d'intérêts contradictoires, a conduit à l'adoption de la loi «Paysage» le 8 janvier 1993. Cette loi institue les «directives de protection et de mise en valeur des paysages» qui ont pour vocation de protéger ce qui constitue l'essence d'un paysage (bocage, terrasses de cultures, réseau de chemins, murets) et peuvent être élaborées à l'initiative de l'Etat ou des collectivités locales. Ces directives déterminent les orientations qui s'imposent aux documents d'urbanisme (autorisations d'occupation ou d'utilisation des sols: implantation, aspect extérieur, volume ou hauteur des constructions en particulier). La phase d'étude préalable à ces directives est l'occasion d'une concertation approfondie avec les collectivités locales (notamment à l'échelon intercommunal), les organismes professionnels et les associations concernées.

D'autres actions contractuelles sont incitées par l'Etat et visent à assurer une meilleure gestion et protection des paysages. Il s'agit des plans ou contrats de paysage, des chartes paysagères, des opérations de labellisation, des chartes d'environnement urbain, etc. Ces outils sont généralement destinés aux collectivités locales. Des actions collectives décentralisées, encouragées par la loi «paysage», visent à protéger les espaces linéaires boisés dans le cadre des commissions communales d'aménagement foncier.

Intégration des aspects environnementaux :

D'autres types d'outils contribuent également à une gestion et une planification intégrée et durable de l'espace urbain en permettant d'affirmer, d'encadrer et de mettre en cohérence les éléments d'une politique d'environnement urbain ambitieuse et durable. L'élaboration de schémas directeurs (S.D.). Ces S.D. sont des documents prévisionnels d'orientation (ils pas un rôle de prescription, les contraintes qui en découlent pour les acteurs de l'aménagement sont donc des contraintes de compatibilité et non pas de conformité), qui fixent les orientations fondamentales de l'organisation des territoires intéressés, en principe dans un espace intercommunal, en tenant compte à la fois des besoins de l'extension urbaine, de l'exercice d'activités agricoles et de la préservation des sites et des paysages. Les S.D. précisent la destination des sols, le tracé des grands équipements d'infrastructure, la localisation des services. La phase d'élaboration des S.D. est l'occasion d'une réflexion et d'une concertation entre les acteurs concernés sur l'aménagement futur d'un espace de développement. La LOADDT institue également la possibilité d'intégrer dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, un contrat de ville (article 27 de la loi n°99-533) qui peut être conclu entre l'Etat, la région et les communes ou groupements de communes et éventuellement les départements pour ce qui concerne ses compétences, ou bien conclu dans le cadre des agglomérations ou des pays. Par ce contrat de ville, les contractants s'engagent à mettre en oeuvre de façon concertée des politiques de développement solidaires et de requalification urbaine.

Mesures visant à assurer la conservation de la biodiversité :

Les principaux instruments réglementaires correspondent aux Parcs Nationaux (institués par la loi du 22 juillet 1960) qui protègent les territoires exceptionnels en leur zone centrale, tout en favorisant le développement économique, social, culturel de leur zone périphérique. Il existe actuellement sept parcs nationaux qui protègent 2,3% du territoire métropolitain (six sont situés en métropole et un en Guadeloupe ; trois projets sont actuellement à l'étude, deux projets maritimes: mer d'Iroise en Bretagne et Corse et un projet concerne la forêt en Guyane).

Les réserves naturelles (loi de 1930 et loi du 10 juillet 1976) ont pour vocation la préservation stricte des milieux naturels fragiles, rares ou menacés, de haute valeur écologique et scientifique. Elles sont organisées en réseau (pour la plupart rassemblées au sein de l'association des réserves naturelles de France) et couvrent 0,3% du territoire. Leur gestion est confiée à des associations de protection de la nature (dans 60% des cas), à des établissements publics tels que les parcs nationaux ou l'Office national des forêts (dans 19% des cas) ou à des instances locales (collectivités territoriales ou PNR dans 21% des cas). Sept nouvelles réserves ont été crées en 1998 (dont deux en Guyane et deux en Guadeloupe). Les réserves naturelles volontaires (au nombre de 115 en 1997) correspondent à des terrains privés présentant un intérêt particulier sur le plan scientifique et écologique quant aux espèces et à la flore sauvages et sont agrées par arrêté préfectoral pour une durée de six ans renouvelable. Les arrêtés de protection de biotope, (instaurés par un décret du 25 novembre 1977 de la loi du 10 juillet 1976) permettent aux préfets de réglementer l'exercice des activités humaines pour préserver les biotopes nécessaires à la survie d'espèces animales ou végétales protégées et identifiées. On en dénombrait 463 en 1998, qui protègent 0,2% du territoire métropolitain. Il existe également des réserves nationales de chasse et de faune sauvage (9 en 1998), un classement comme forêt de protection et des réserves biologiques domaniales ou forestières (qui font l'objet d'une convention entre les ministères de l'agriculture et de l'environnement et l'Office national de la forêt).

Le principal instrument contractuel pour la protection des écosystèmes correspond aux Parcs Naturels Régionaux dont les contraintes environnementales ont été renforcées récemment (fin 1996 le parc naturel régional du marais poitevin, Val de Sèvre, Vendée n'a pas vu son classement renouvelé car il ne répondait pas à ces contraintes). Ce label connaît un succès grandissant, trois nouveaux parcs régionaux ont été créés en 1998 (Perche, Périgord-Limousin et Avesnois). La maîtrise foncière est également un instrument efficace pour assurer la conservation des habitats et des espèces.

Créé en 1975, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) acquiert dans cet objectif des terrains qui deviennent inaliénables et sont pour la plupart ouverts au public. Son action s'exerce dans les cantons côtiers en métropole ou dans les Dom, ainsi que sur les territoire des communes riveraines des lacs et des plans d'eau de plus de 1000 hectares. Le CELRL est doté d'un budget d'investissement provenant de l'Etat, il bénéficie de contributions financières des collectivités locales , du mécénat d'entreprise et de l'Union Européenne.

En 1998, 389 sites avaient été acquis en métropole et 29 dans les départements d'outre-mer, 10% du linéaire côtier métropolitain étant propriété du CELRL. Les conservatoires régionaux des espaces naturels (CREN), regroupés dans la fédération des espaces naturels de France, gèrent près de 1 100 sites, dont 80% font l'objet d'une convention de gestion et plus de 14% sont acquis.

En matière de protection internationale, la France est signataire de la convention de Ramsar du 2 février 1971 (ratifiée le 1^er octobre 1986) relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitat des oiseaux d'eau. La Camargue et dix-sept autres sites (dont trois dans les dom) ont été désignés en application de cette convention. Les zones de protection spéciale (ZPS) sont désignées en application de la directive européenne «Oiseaux» (79/409/CEE) qui met l'accent sur la préservation, le maintien et le rétablissement d'une diversité et d'une superficie suffisante d'habitats.

Les ZPS seront intégrées au réseau européen «Natura 2000». Ce réseau écologique européen est destiné à préserver la biodiversité en assurant le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et habitats d'espèces de faune et de flore d'intérêt communautaire, grâce à la promotion d'une gestion adaptée tenant compte des exigences économiques, sociales et culturelles régionales et locales. La Commission Européenne a jugé insuffisante la désignation de 105 ZPS recouvrant 1,4% du territoire métropolitain français. Les initiatives en cours devraient permettre de résoudre les problèmes nés de la vive opposition qu'a soulevé ce nouveau zonage et de combler le retard pris par la France dans le processus de désignation des ZPS. La directive «habitats» (92/43/CEE) concerne la conservation des habitats naturels, et des habitats d'espèces de la faune et de la flore sauvage d'importance communautaire. Elle est fondée sur l'établissement de réseaux et d'un zonage. Cette directive prévoit la désignation de zones spéciales de conservation (ZSC) avant 2004, auxquelles seront associés des plans de gestion et de restauration spécifiques. Les ZSC devraient, à terme, être intégrées dans le réseau Natura 2000.

La première phase d'application de la directive «habitats» (inventaires préliminaires des sites abritant un habitat de l'annexe I ou une espèce de l'annexe II) a été ralentie par les fortes oppositions qu'elle a rencontré, orchestrées par les représentants des propriétaires fonciers (propriétaires forestiers en particulier), des chasseurs et d'une partie du monde agricole qui interprétaient ce zonage comme une mise sous réserve de 13% du territoire français métropolitain. Une concertation et une négociation entre tous les acteurs concernés, sans que des objectifs immédiats en termes de pourcentage de territoire à couvrir soient imposés, a permis de sortir de l'enlisement ce processus de désignation officielle des sites français du réseau Natura 2000 (531 sites ont été proposés à la Commission Européenne). A cette fin, un comité national de suivi composé de représentants de l'ensemble des acteurs concernés (élus, propriétaires et usagers de la nature) a été mis en place par la Ministre de l'environnement en août 1997. Il a également été décidé qu'un document d'objectifs, fixant les orientations de gestion et les moyens financiers, devrait être élaboré en concertation avec les acteurs locaux intéressés, pour chaque site désigné. Ce document-cadre contractuel fait référence au plan régional et européen. Pour en faciliter l'élaboration et fournir à l'ensemble des acteurs concernés une information appropriée, des cahiers d'habitats ont été rédigés, à la demande du ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire, par le Museum d'Histoire Naturelle (MNHN). Ces cahiers, qui n'ont pas une vocation normative, précisent, pour chaque type d'habitat naturel ou d'espèces, les exigences écologiques et les préconisations en matière de gestion. En dépit de ces difficultés rencontrées, cette phase d'inventaire a permis d'améliorer une connaissance de la répartition des habitats qui accusait un grand retard par rapport à celle des espèces. Elle a également contribué à une évolution importante dans la gestion du patrimoine naturel: la prise en compte des habitats est maintenant perçue comme le complément indispensable de celle des espèces pour la définition d'une politique d'aménagement du territoire soucieuse des enjeux de la préservation de la nature, de la biodiversité et des paysages. Cette première phase d'inventaire a, en outre, permis, d'une part, de mettre en évidence le caractère incontournable de la mise en cohérence des réseaux d'espaces protégés et, d'autre part, de souligner la nécessité impérieuse de définir les moyens et les instruments d'une intégration de la nature dite ordinaire à une vraie politique écologique globale.

C'est dans cette double perspective que s'inscrivent la LOADT et la LOA, qui poursuivent l'ambition commune de contribuer à la mise en place des conditions d'une gestion écologique des espaces non-protégés, au moyen d'une orientation contractuelle de la gestion négociée du territoire; cela conformément aux recommandations du rapport du groupe de travail sur la diversité biologique à la Commission Française du Développement Durable (décembre 1998).

Mesures favorisant la préservation et la bonne gestion des ressources en eau douce :

Outre les mesures de protection des milieux aquatiques et des zones humides décrites sous "Stratégies", c'est dans le cadre de la loi sur l'eau réformée en 1992 qu'ont été arrêtées les principes d'une gestion intégrée, durable et concertée des ressources en eau et des milieux aquatiques. Ses principaux instruments d'application sont:

Au niveau de chacun des six grands bassins, les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (sdage) qui sont des outils de planification concertée à long terme

Agence de l'Eau Adour-Garonne
Agence de l'Eau Artois-Picardie
Agence de l'Eau Loire-Bretagne
Agence de l'Eau Rhin-Meuse
Agence de l'Eau Rhône Méditerranée Corse
Agence de l'Eau Seine-Normandie

La loi sur l'eau institue également la mise en place de périmètres de protection autour des zones de captages en zone rurale. Cette mesure est couplée avec une incitation, au titre des mesures agri-environnementales, au retrait progressif de l'exploitation humaine autour de ces zones de captage d'eau potable afin de protéger la ressource (cf. dans le chapitre 'Agriculture'). Le projet de réforme de la loi sur l'eau présenté au Gouvernement par la Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement (MATE) lors du Conseil des Ministres du 27 octobre 1999, prévoit la mise en œuvre d'un certain nombre de mesures nouvelles et parmi elles, notamment, la création d'un Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) qui serait géré par le MATE dans la perspective de contribuer à une amélioration de la protection de la ressource eau (cf. dans le chapitre 'Agriculture').

Mesures favorisant la protection des écosystèmes de montagne fragiles :

La loi du 9 janvier 1985 sur le développement et la protection de la montagne (dite loi «montagne»), a pour objectif d'aider à maintenir un équilibre entre développement économique et protection du milieu naturel; aussi a-t-elle vocation à fournir un cadre approprié pour répondre aux enjeux de la conciliation de la protection du patrimoine naturel montagnard et du développement touristique qui exerce une forte pression sur ces zones écologiquement fragiles. Cette loi constitue également l'un des rouages du processus de décentralisation, elle crée, outre le Conseil national de la montagne, des comités de massifs, rassemblant des acteurs locaux chargés de définir les grandes orientations de l'aménagement et du développement de l'espace montagnard. Le Conseil National de la montagne (CNM), présidé par le Premier Ministre, a notamment pour mission de définir les objectifs et de préciser les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection de la montagne; il est également consulté sur les priorités d'intervention et les conditions générales d'attribution des aides accordées au titre du Fonds National pour l'Aménagement et le Développement du Territoire. Il est informé, chaque année, des programmes d'investissement de l'Etat dans chacun des massifs de montagne.

Le fonctionnement du CNM a été réformé en 1995 (décret n°95-1006 du 6 septembre 1990) avec la création d'une Commission Permanente (qui est composée de 17 membres) qui s'est organisée en cinq groupes de travail qui ont rendu leurs conclusions lors de la dernière réunion du CNM le 19 mars 1999 (7^ème réunion du CNM depuis sa création).

La loi «montagne» comporte des dispositions d'urbanisme importantes. Elle a réactualisé la notion d'unité touristique nouvelle (UTN) créée par la directive «montagne» de 1977 et destinée à empêcher une urbanisation sauvage des espaces montagnards en favorisant une urbanisation en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, de manière à autoriser la réalisation d'aménagements touristiques importants tout en assurant la préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, et la conservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. Si ces dispositions ont rempli leur objectif, leur imprécision a cependant favorisé la multiplication des contentieux.

La loi «montagne» offrait la possibilité à l'Etat d'édicter des mesures propres à chaque massif ou «prescriptions de massifs» destinées à mettre en œuvre localement les conditions d'utilisation et de protection de l'espace montagnard dans le cadre d'une loi d'aménagement et d'urbanisme (avec adaptation des seuils et critères d'études d'impact, désignation des espaces les plus remarquables et définition des modalités de leur préservation). La LOADT de 1995 a conféré le caractère de directive territoriale d'aménagement (DTA) à ces prescriptions de massifs. Les DTA visent à assurer un développement concerté et maîtrisé de sites à forts enjeux écologiques, qu'il s'agisse d'estuaires, de zones de montagne ou de littoral voire d'importantes concentrations urbaine. Elles fixent, pour ces espaces fragiles, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur du territoire.

Les DTA arrêtent également les principaux objectifs de l'Etat pour ce qui concerne la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Elles s'ajoutent aux documents d'urbanisme existants (P.O.S. et S.D.) auxquelles elles s'imposent une fois approuvée (ce qui risque d'affecter la lisibilité des règles d'urbanisme). Ces DTA, qui répondent à des enjeux importants, sont longues à élaborer; sept projets de directives sont actuellement à l'étude (Aire urbaine de Lyon, Alpes du Nord Alpes-Maritimes, Bouches du Rhône, Estuaire de la Loire, Estuaire de la Seine, Lorraine). Lors du CIADT du 23 juillet 1999, la décision a été prise d'engager l'élaboration de la DTA des Alpes du Nord (dont les principaux enjeux consistent dans la protection des grands espaces naturels et dans les conditions du développement urbain dans un espace restreint) sur la base des orientations proposées par le préfet. La DTA des Alpes-Maritimes (dont les enjeux tiennent dans le positionnement économique et l'organisation de l'aire urbaine de Nice, et dans la protection et mise en valeur du patrimoine naturel) est la plus avancée des sept projets, elle devrait être approuvée en 2000.

En 1998 et 1999, le principal chantier pour les comités de massifs et leurs commissions permanentes a été de contribuer à nourrir la réflexion et à l'élaboration des «schémas interrégionaux de massifs» créés par les articles 6 et 8 de la loi d'orientation et d'aménagement du territoire de du 4 février 1995 (loi n°95-115). Le projet de révision de la loi a suspendu l'avancement des travaux sur ce sujet, ces derniers devraient toutefois être relancés dans la mesure où les dispositions introduites par la LOADDT ne portent pas sur les schémas interrégionaux de massifs dont le principe est maintenu. Cependant, en 1999, les commissions permanentes des commutés de massifs se sont plus particulièrement mobilisées autour des projets de conventions interrégionales de massifs dans le cadre de la préparation des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006. Ces conventions feront partie intégrante des contrats de plan, la part financière de l'Etat se montant à près de 3 milliards de francs.

La France a ratifié le 30 novembre 1995 la Convention internationale pour la protection des Alpes dite «Convention Alpine» (loi n°95-1270 du 6 décembre 1995). Les parties contractantes (Allemagne, Autriche, Suisse, Slovénie, Lichtenstein, Italie, France, Union Européenne) se sont engagées à conduire ensemble «une politique globale de préservation et de protection des Alpes». A cette fin, la convention recommande plusieurs orientations, notamment, l'utilisation rationnelle des sols, la protection et la restauration de la nature et des paysages, la promotion de l'agriculture de montagne et la limitation des activités touristiques préjudiciables à l'environnement. Des protocoles thématiques, négociés entre les parties, précisent pour chacun de ces domaines les mesures appropriées à mettre en œuvre. Parmi les protocoles d'ores et déjà adoptés, l'un concerne la protection de la nature et des paysages, le deuxième l'agriculture de montagne, le troisième l'aménagement du territoire et développement durable et le quatrième la forêt de montagne. La Convention alpine a également permis la mise en place, en 1996, du réseau alpin des espaces protégés, qui offre aux gestionnaires de ces espaces dans les pays alpins, un support de coopération et d'échanges. La création de ce réseau a autorisé un renforcement et une multiplication des actions de partenariats et de jumelages, ainsi que la création de groupes de travail thématiques (gypaète, bouquetins, etc.)

Lois concernant la gestion des terres :

Le Gouvernement français a élaboré la législation suivante pour promouvoir une utilisation optimale et une gestion durable des terres depuis la CNUED:

• Loi n°93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages
• Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement
• Loi n°95-115 du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire modifiée par la loi n°99-533 d'orientation d'aménagement et de développement durable du territoire (LOADDT) adoptée le 25 juin 1999
• Loi n°95-1270 du 6 décembre 1995 concernant la ratification de la Convention sur la protection des Alpes.
• Loi n°99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

Intégration de la gestion des déchets solides et dangereux sur l'utilisation des terres

La législation française en matière de gestion des déchets découle de l'application de la loi du 13 juillet 1992 dont l'interprétation a largement évolué au cours des années qui ont suivi sa promulgation. Cette loi a tout d'abord été utilisée comme le fer de lance de la promotion d'un recours systématique et généralisé à l'incinération. Le rapport remis par Ambroise Guellec (Député du Finistère) à la Commission de la production et des échanges de l'Assemblée Nationale le 26 février 1997 a donné un coup d'arrêt à cette politique radicale, en passe d'induire une multiplication des usines d'incinération sur le territoire national et de mettre à mal toute modalité alternative de traitement des déchets et, partant, les filières de tri et de valorisation. Dans la perspective de cette réorientation, le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement a encouragé les départements à réviser leurs plans de gestion des déchets ménagers et assimilés en adaptant ces derniers dans le sens d'un rééquilibrage des filières de traitement, notamment au moyen de la promotion de la réduction à la source et du recyclage, afin de limiter le recours massif à l'incinération et au stockage (circulaire adressée le 28 avril 1998 par la Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement aux préfets).