Prise de décisions: participation des groupes principaux :

Délégation de la responsabilité des orientations et des décisions relatives à la planification et à la gestion de l'utilisation des terres aux collectivités locales

La loi du 7 janvier 1983 (loi n°83-8) relative à la répartition des compétences a conféré aux collectivités locales des prérogatives et des compétences décisives en matière de planification et de gestion du territoire. La LOADDT, dans l'objectif de renforcer la participation démocratique, notamment à l'échelon régional et local, réaffirme le rôle des collectivités territoriales, sans modifier la répartition de leurs compétences respectives, et institue de nouvelles modalités de coopération entre elles. Les communes possèdent des compétences en matière d'urbanisme et d'aménagement local. La planification urbaine, la gestion des permis de construire, les politiques de transport urbains s'élaborent au niveau communal ou intercommunal.

Avec la mise en oeuvre des pays et des agglomérations qui visent à renforcer les communautés géographiques, culturelles, économiques ou sociales et à inciter le développement de partenariat librement choisi entre communes et regroupement de communes, la LOADDT cherche à favoriser la création de projets de développement durable à l'échelle intercommunale en alliant milieu rural et milieu urbain. Le CIADT du 15 décembre 1997 a confirmé que ces «territoires pertinents» pourraient faire l'objet d'une contractualisation avec l'Etat et les collectivités territoriales concernées. Conçus comme des «territoires de projet», les pays et agglomérations ne correspondent ni à la définition de nouvelles collectivités territoriales ni à un nouvel échelon d'administration territorial et ne modifient pas la répartition des compétences entre collectivités locales.

Les départements constituent l'échelon d'élaboration et de mise en oeuvre de la protection des espaces naturels sensibles. Ils disposent pour ce faire de moyens financiers spécifiques, la loi du 18 juillet 1985 les autorise en effet à instaurer une taxe départementale sur les espaces sensibles (TDENS). Par ailleurs, les départements ont des compétences en matière d'aménagement paysager, d'équipement rural et de voirie et c'est à leur échelon que sont exercées les missions des conseils en architecture, urbanisme et environnement.

Les régions ont des compétences pour ce qui concerne la protection du patrimoine écologique et l'amélioration du cadre de vie. Elles gèrent en effet les parcs naturels régionaux, interviennent dans la protection des sites, dans l'aménagement des forêts et la restauration du patrimoine bâti. En outre, elles financent des actions environnementales dans le cadre des contrats de plan Etat-régions et jouent un rôle décisif dans l'aménagement du territoire et le développement économique.

Ce rôle est réaffirmé par la LOADDT qui cherche à consolider la décentralisation tout en consacrant l'échelon régional comme niveau pertinent d'organisation des territoires (alors que la loi de 1995 s'appuyait principalement sur un schéma national qui avait été approuvé par la CIADT en 1997). Cette affirmation du rôle des régions s'opère, notamment, à travers la création des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) qui fixent les orientations fondamentales, à moyen terme, du développement durable du territoire régional et s'inscrivent dans la procédure de planification négociée Etat-régions.

Association des grands groupes à la prise de décisions :

La politique française d'aménagement du territoire recourt intensément aux procédures contractuelles qui, à tous les échelons du territoire, correspondent à un mode participatif d'élaboration des décisions. La LOADDT entend restaurer une démocratie participative et elle cherche à favoriser la participation des associations concernées en facilitant l'exercice de leur rôle notamment en matière de contre-proposition pour ce qui concerne les projets d'aménagement. Les principales mesures instituées dans cette perspective sont les suivantes:

• La LOADDT renforce la décentralisation, le dialogue et la participation démocratique aux trois échelons: national, régional et local des politiques territoriales.
  
• Au niveau national la loi conforte le Conseil National d'aménagement et de développement du territoire (CNADT) en confiant à sa commission permanente un rôle de pilotage de l'évaluation des politiques d'aménagement du territoire.
  
  
• Au niveau régional, elle renforce le rôle de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT).
  
  
• Au niveau local, elle prévoie la création de conseils de développement au niveau des pays et la possibilité de les créer pour les agglomérations. Ils ont pour objectif de favoriser l'instauration d'une véritable démocratie participative à cet échelon territorial. Ces instances associent aux différents niveaux, élus, représentants de l'Etat et des administrations et services publics, représentants des partenaires sociaux et des acteurs culturels, environnementaux, etc.

Par ailleurs, dans son article 47, la LOADDT stipule que les projets de directives territoriales d'aménagement (DTA), assortis des avis des conseils régionaux et généraux intéressés devront être mis à la disposition du public pendant deux mois. D'autres dispositions plus anciennes visent également à faciliter une participation active de tous les intéressés, en particulier les communautés et populations locales aux décisions relatives à l'aménagement et la gestion des territoires:
 

• Les Parcs Naturels Régionaux apparaissent comme un instrument exemplaire de gestion et de planification intégrée durable et participative des espaces protégés et le concept de pays a pour vocation de valoriser cette expérience conforme à l'essence du développement durable en dehors des territoires protégés et en relation avec les zones urbaines. Pour autant, comme le souligne la Fédération des Parcs naturels régionaux de France (FPNRF) dans son document programmatique (Paris, juin 1997), la question du degré de participation effective des populations dans l'élaboration des Chartes des PNR fait problème. Deux défis restent en effet à relever en dépit de la réussite exemplaire de cette expérience de planification participative, celui de l'implication, au quotidien, de l'ensemble des acteurs sociaux et celui du renforcement de la participation du mouvement associatif. Des mesures mises en œuvre en vue d'approfondir les formes de démocratie locale en allant au-delà de la simple concertation des seuls élus locaux pour l'élaboration des chartes, pourraient permettre aux PNR de devenir, à terme, comme le souhaite la Fédération, une véritable école de citoyenneté contribuant à promouvoir l'instauration d'un développement durable.

• La procédure d'étude d'impact (instituée par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de l'environnement) et précisée par le décret du 12 octobre 1977) est un préalable obligatoire aux aménagements ou ouvrages, publics ou privés, susceptibles de porter atteinte aux milieux naturels. Entre 5000 et 6000 études d'impacts sont réalisées chaque année en France. Cette procédure a, entre autres missions, celle d'informer le public. La révision du cadre et du contenu des études d'impact dans le contexte de la transposition de la directive 97/11/CE du 3 mars 1997, devrait permettre d'améliorer sensiblement le rôle pédagogique de cet outil (notamment grâce au renforcement du résumé non technique qu'elle doit obligatoirement comporter depuis l'adoption du décret n°93-245 du 25 février 1993) tout en contribuant à favoriser la participation du public au processus décisionnel. Dans cette perspective, la directive européenne prévoit que les décisions déterminant les projets soumis à étude d'impact soient mises à la disposition du public, que l'étude d'impact elle-même soit disponible pour le public dans un délai raisonnable et antérieurement à la délivrance de l'autorisation. Par ailleurs, le résultat des consultations du public devra être pris en compte dans le cadre de la procédure d'autorisation, décision d'autorisation qui devra obligatoirement être motivée.

• La procédure d'enquête publique (issue de la loi n°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement et de ses décrets d'application et réformée par la loi n°95-101 du 2 février relative au renforcement de la protection de l'environnement) est conçue comme un instrument de défense de l'environnement au service de la démocratie locale. Son objet est d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, postérieurement à l'étude d'impact lorsque celle-ci est requise, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information (article 1^er de la loi n°83-630 du 12 juillet 1983). Toutes les opérations d'aménagement, d'ouvrages, de travaux, exécutées par des personnes publiques ou privées, susceptibles d'affecter l'environnement et tous les projets de planification urbaine, y sont obligatoirement soumis. Les études d'impact constituent généralement un des éléments du dossier de l'enquête publique lorsque celle-ci est obligatoire.
  
  
• La Commission nationale du débat public, qui a été instituée par la loi du 2 février 1995 (loi n°95-101) relative au renforcement de la protection de la nature (et précisée par le décret du n°96-338 du 9 mai 1996) pour répondre à une pressante demande sociale de concertation en amont de la réalisation de projets. Elle est composée de 17 membres qui, outre deux personnalités qualifiées, représentent les magistrats de l'ordre administratif et judiciaire, les parlementaires et les élus locaux, les associations agréées de protection de l'environnement et les usagers. Cette commission est appelée, sur saisine, à se prononcer sur toute opération publique d'aménagement de l'Etat ou des collectivités territoriales de grande envergure (ses dispositions ont également trait au régime d'agrément des associations de protection de l'environnement).

Les moyens mis en oeuvre dans le but d'assurer une intégration de la problématique de développement durable dans la nouvelle génération de contrat de plan Etat-régions 2000-2006 et l'introduction des nouveaux instruments contractuels que sont les pays et les agglomérations, dont les modalités ont été détaillées ci-dessus, constituent les principales nouvelles activités de mise en oeuvre de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire. D'autres programmes, actions et projets, qui privilégient différentes facettes du développement durable et participent de la mise en œuvre d'une planification et d'une gestion intégrée du territoire français, sont également pérennisés (PNR, SD, POS, etc.).

Intégration du développement rural :

Le fonds national de développement économique qui concerne les petites entreprises et intéresse particulièrement le milieu rural a été doté budgétairement pour la première fois en 1998. Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) créé par la LOADT de 1995 constitue également un outil mis à la disposition des préfets de département pour financer les projets d'intérêts collectifs à même de concourir à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural.

Au plan national, dans le cadre du programme «nouveaux services-emplois jeunes» institué par la loi n°97-940 du 16 octobre 1997, le secteur de l'environnement et de l'aménagement du territoire se situe au deuxième rang des créations d'emplois-jeunes par secteur d'activité après les services sociaux (il correspond à 14,2% du programme). 12 609 jeunes avaient été embauchés dans les métiers de l'environnement en mai 1999 et recrutés en majorité par les collectivités locales (et plus particulièrement les communes). 6 058 conventions ont par ailleurs été signées entre l'Etat et les porteurs de projets (collectivités territoriales, établissements publics et associations principalement) prévoyant au total dans les 8 mois à venir plus de 32 000 embauches. Ces emplois-jeunes d'ores et déjà créés et qui ont pour vocation de mettre en évidence des gisements d'activités rémunératrices à l'échelle rurale, concernent quatre filières professionnelles: les conseillers et animateurs environnement (32% des emplois), les agents d'entretien des espaces naturels (23% des emplois), les animateurs de développement local (16% des emplois) et les agents de traitement des pollutions (8% des emplois).

Intégration de la viabilité des zones rurales :

Une initiative concerne les infrastructures routières (ensemble des axes devant faire l'objet d'aménagements importants). Elle a pour objet d'inciter à rechercher l'optimisation des effets induits sur le plan économique par la création d'une autoroute, tout en préservant la qualité du patrimoine paysager. Il s'agit du «1% paysager», c'est-à-dire d'un financement par l'Etat s'élevant à 1% du coût total de la réalisation du chantier, sous-réserve d'une contribution équivalente des collectivités concernées. La première étape tient dans la réalisation d'un «livre blanc» (pour chacun des axes routiers) décrivant les régions concernées et analysant les enjeux et les perspectives de développement. La collaboration entre les collectivités locales et l'Etat est ainsi initiée et elle peut conduire à l'élaboration de chartes d'aménagement et de valorisation paysagère.

Un protocole d'accord a été signé entre l'Etat et EDF le 25 août 1992 pour l'insertion des réseaux électriques dans l'environnement. Un nouvel accord «réseaux électriques et environnement», plus ambitieux, qui couvre la période 1997-2000, a été ratifié le 22 mai 1997. Un protocole Etat-France-Telecom similaire à ceci près qu'il concerne les réseaux de télécommunication, a été signé pour une période de trois ans renouvelable le 19 janvier 1993. Toutefois, rien n'a été prévu pour ce qui concerne l'installation des pylônes de téléphonie mobile. Certains maires imposent cependant aux opérateurs d'utiliser le même pylône pour installer leurs antennes ou de tirer parti des infrastructures existantes.

De nombreuses actions d'aménagement ayant pour but de gérer la fréquentation touristique, des opérations de restauration des sites naturels (opérations «grand-sites») ainsi que des mesures de protection des zones écologiquement riches et fragiles que constituent, notamment, les espaces littoraux et de montagne sur lesquels se concentre une majeure partie de la demande touristique estivale et hivernale, sont entreprises et le plus souvent accompagnées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

D'autres types de mesures contractuelles contribuent à la promotion d'un tourisme durable. Les actions visant à promouvoir le développement de l'écotourisme ont jusqu'alors essentiellement été le fait des Parcs naturels régionaux. La Fédération des parcs naturels régionaux de France anime depuis 1995 le programme de la «Charte Européenne du tourisme durable dans les espaces protégés» dont elle assure la coordination pour le compte de la fédération EUROPARC.

Elle a bénéficié pour ce projet d'un soutien financier de la Commission Européenne (DGXI) sur la base d'un programme Life. Ce projet a débouché au mois d'avril de cette année 1999 dédiée au «tourisme durable», avec le lancement de la «Charte Européenne du tourisme durable».

La LOADDT, à travers la réaffirmation du rôle des pays comme vecteur d'un développement local durable, institue un nouveau cadre de contractualisation propice à l'élaboration de programmes et d'actions en matière d'écotourisme. De plus, au titre des grands projets territoriaux de l'Etat inscrits dans les contrats de plan pour la période 2000-2006, diverses actions visant à restaurer des sites dégradés et propres à contribuer à la promotion d'un tourisme durable ont été arrêtées par le CIADT du 23 juillet 1999. Il s'agit:

• Du programme interrégional «Loire grandeur nature» dont l'une des trois priorités correspond à la mise en valeur du patrimoine des vallées ligériennes, avec, notamment, au titre des actions prévues: le redressement de la situation dégradée de l'estuaire, l'accompagnement de la procédure d'inscription au patrimoine mondial de l'UNESCO, la restauration des voies navigables et le développement des vélo-routes.
• Du rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel.
• Du projet de développement durable du Lac du Bourget (le lac est une zone expérimentale Natura 2000) qui a été accepté au titre des mesures en faveur du développement durable du massif alpin.

Intégration des aspects environnementaux :

Les «projets d'agglomérations» que la LOADDT incite à développer devraient favoriser l'élaboration concertée, à l'échelle de l'intercommunalité urbaine, de programmes volontaires aux objectifs similaires à ceux poursuivis par les actions contractuelles visant à faire émerger des politiques de ville durables et répondant aux exigences des  «Agendas 21 locaux». Ce nouvel espace de concertation et de contractualisation constitue, notamment, un cadre pertinent pour la programmation et la mise en œuvre de mesures visant à maîtriser l'expansion urbaine (ce phénomène dit de péri-urbanisation désordonnée à des impacts très négatifs en termes d'environnement et de paysage et il contribue à aggraver les phénomènes de ségrégation sociale) et à contenir la croissance des déplacements ainsi que la prépondérance de l'automobile. La mise en relation des «agglomérations» et des zones rurales au sein des projets de «pays» autorisera la programmation concertée d'actions visant à revivifier les liens et les solidarités entre les villes et les zones rurales de leur territoire d'inscription.

Intégration de la gestion des déchets solides etdangereux :

Un programme d'actions visant à favoriser la réduction à la source des déchets et leur valorisation a été annoncé par la Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement lors du Conseil des Ministres du 26 août 1998. Ces actions poursuivent le double objectif de réduire les impacts sur l'environnement de la gestion des déchets et de maîtriser les coûts. Il s'agit pour ce faire d'élaborer et de mettre en oeuvre les moyens de prévenir et de réduire les déchets à la source, de développer la valorisation matière et biologique et de restaurer la confiance des citoyens et des contribuables. Un point sur l'état d'avancement de cette politique un après son lancement (26 août 1999) fait apparaître que les mesures ayant l'impact le plus significatif ont été enclenchées ou adoptées. Il s'agit, outre la refonte des plans départementaux de gestion des déchets ménagers et assimilés (69 départements ayant entamé cette procédure de révision de leur plan), de la mise en place d'une démarche de promotion de l'éco-conception (programme d'aide aux entreprises et publication en mai 1999 d'un catalogue par l'ADEME); du renouvellement de l'agrément Eco-Emballages (organisme agréé pour la valorisation des emballages ménagers) introduisant un nouveau barème différencié de cotisation pour le consommateur en fonction du caractère plus ou moins valorisable de l'emballage; de l'adoption dans la loi de finances pour 1999, de mesures fiscales (TVA minorée sur les opérations de collecte, de tri et de traitement des déchets et augmentation de la enfin de la mise en conformité des incinérateurs et des décharges brutes.

Etat de la situation :

La gestion des terres et le développement rural :

Une étude des effets d'entraînement générés en terme économique et d'emplois, réalisée en janvier 1997 pour le compte du Parc National des Ecrins, estime dans une fourchette entre 540 et 730 le nombre d'emplois induits par l'existence du Parc ; ce qui représente environ 5% du nombre des actifs recensés dans les communes de la zone périphérique du Parc.

La biodiversité

La France dispose d'une grande variété d'outils réglementaires et contractuels visant à gérer et assurer la conservation des milieux naturels et de la diversité biologique des écosystèmes qui les constituent. Des objectifs, des contraintes et des modalités spécifiques leur sont associés.

Les écosystèmes de montagne fragiles :

Les massifs montagneux font, en outre, l'objet d'un réseau dense de protection réglementaire ou contractuelle (parcs nationaux, réserves naturelles ou réserves naturelles volontaires, arrêtés de protection de biotope, forêt de protection, etc.) qui ont été motivées par la richesse du patrimoine naturel et facilitées par la faible densité de l'occupation de l'espace et le caractère extensif de l'agriculture de montagne. Cinq des six parcs nationaux métropolitains sont ainsi situés en montagne, trois dans les Alpes, un dans les Pyrénées et un dans le Massif central). Ils couvrent 10% de la montage française (2,8% pour les zones centrales des parcs nationaux seulement). Quatre des trente six parcs naturels régionaux sont également situés en zone de montagne, ils couvrent 23,4% de son territoire.

La superficie des forêts :

D'après l'enquête annuelle Teruti, la forêt française métropolitaine poursuit sa progression. Les forêts occupent 14 929 200 hectares (soit 149 292 km²) du territoire français métropolitain (hors zones interdites d'accès), cette superficie a crû de 3,5% entre 1992 et 1997.

Le régime de propriété foncière :

L'article II de la Déclaration de 1789 fait de la propriété l'un des quatre droits fondamentaux de la personne humaine et le code civil dans son article 544 précise que «la propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements». Le droit de l'urbanisme, le droit de l'aménagement du territoire, le droit de l'environnement, le droit rural, etc., apportent de multiples restrictions à la propriété privée, limites au droit de propriété qui sont édictées dans l'intérêt général, notamment à des fins conservatoires. Nous rappellerons ici simplement que l'on recourt, en France, largement, en particulier dans le domaine de l'aménagement foncier agricole et de la protection des espaces naturels sensibles, au droit de préemption, forme atténuée d'expropriation (c'est-à-dire de d'appropriation publique de sols privés), qui consiste dans la possibilité pour une personne publique d'acquérir, par priorité, un bien immeuble mis en vente volontairement par son propriétaire. Ainsi, longtemps réservé au Conservatoire du littoral et aux communes, ce droit de préemption a été étendu aux parcs nationaux et aux parcs naturels régionaux par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

La gestion des terres et les déchets solides et dangereux :

Le stockage des déchets (mode de «traitement» qui continue de recueillir près des deux tiers des déchets urbains et assimilés), s'opère dans des centres de trois classes différents. Les centres de stockage de classe I sont destinés aux déchets spéciaux stabilisés. Il existe 12 centres de ce type en France qui traitent environ un million de tonnes de déchets par an. Puisqu'à l'exclusion de Bellegarde dans le Gard, ces centres sont situés au Nord d'une ligne Nantes-Dijon, les déchets spéciaux de régions aussi industrialisées que les régions PACA, Midi-Pyrénées et l'Aquitaine doivent être transportés sur plusieurs centaines de kilomètres avant de parvenir à un centre de stockage approprié. Un grand nombre de centres de stockage de classe I interne aux entreprises échappent à toute enquête approfondie.

Les centres de stockage de classe II sont réservés aux déchets ménagers et assimilés. On s'oriente actuellement vers la suppression des centres de capacité inférieure à 3000 tonnes par an au profit de centres mieux structurés permettant de mettre en oeuvre des techniques plus efficaces pour atteindre les objectifs de confinement et d'éco-compatibilité des stockages de longue durée (ce à quoi pousse l'arrêté ministériel du 7 septembre 1997 qui applique aux centres de classe II des exigences techniques analogues aux centres de classe I).

Les centres de classe III ne peuvent recevoir que des déchets inertes. Ils échappent à la réglementation sur les installations classées pour la protection de l'environnement et, partant, à tout contrôle rigoureux. Un cadre de références techniques concernant la conception de décharge de déchets inertes devrait être publié prochainement afin d'aider les acteurs locaux responsables à concevoir des sites de décharge respectueux de l'environnement.

Renforcement des capacités, éducation, formation et sensibilisation :

Conformément aux principes sous-jacents à la notion de développement durable, la LOADDT renforce la décentralisation, le dialogue et la participation démocratique aux trois échelons: national, régional et local des politiques territoriales. La DATAR a choisi de contribuer à dynamiser la réflexion de l'ensemble des acteurs (acteurs territoriaux, partenaires socio-économiques, associatifs) associés à l'élaboration des contrats de plan entre l'Etat et les régions en lançant une opération dénommée: «100 bonnes pratiques et idées nouvelles pour les contrats de plan Etat-régions». Cette contribution figure sur le site Internet de la DATAR (http://www.datar.fr), un CD-Rom de 100 idées innovantes en matière d'ingénierie de développement sera prochainement diffusé. Les observatoires de l'environnement et du développement durable créés par de nombreuses villes françaises ont pour objectif de sensibiliser les citoyens et à inciter leur participation aux mesures visant à instaurer un développement durable. Ces observatoires mettent en place des tableaux de bord thématiques sur la qualité de l'air de l'eau, les pratiques concernant les déchets, le bruit, la faune, la flore, etc.

Ces indicateurs qui ont pour vocation d'évaluer l'impact des politiques locales menées en matière d'environnement, et sont destinés avant tout aux décideurs locaux, sont, dans certaines cités, diffusés auprès d'un large public dans un souci d'information et de communication (notamment dans la ville de Mulhouse). Ces actions ont débouché sur la création d'un groupe de travail relatif à l'élaboration d'indicateurs pertinents à l'échelle urbaine autour du Centre national de la fonction publique territoriale et de neuf villes et communautés de communes (Arras, Ascomade -Besançon et ses onze collectivités- Chalon-sur-Saône, Douai, Grenoble, Communauté Urbaine de Lille, Niort, Paris, Toulouse). Ce programme a rapidement reçu l'appui d'autres collectivités françaises et européennes et est devenu, en mars 1997, un programme Life européen. Le ministère de l'Agriculture et de la pêche responsable de l'enseignement agricole a vocation à contribuer à l'intégration du concept de développement durable dans l'ensemble des formations initiales et continues qu'il dispense (voir le chapitre "Agriculture"). Une opération «formation agri-environnement» a été lancée ainsi qu'une opération «l'école à la forêt» visant à sensibiliser les enfants d'école maternelle et primaire à la gestion durable de la forêt (elle est menée conjointement avec le ministère de l'éducation nationale).

L'ensemble des actions mises en oeuvre figurent sur le site Internet du ministère de l'agriculture et de la pêche qui peut être consulté à l'adresse Internet suivante: htpp://www.agriculture.gouv.fr  Diverses opérations d'envergure nationale: «journée de l'environnement», «nettoyage de printemps», «année du sol», opération «mille défis pour ma planète», «journée sans ma voiture», mises en place et animées par les ministères en partenariat avec d'autres acteurs publics et privés, contribuent à la promotion des actions concourrant à la mise en œuvre d'un développement durable et ont vocation à développer le sens de l'éco-citoyenneté. Des actions d'information et de sensibilisation sont menées par les acteurs de la préservation des milieux naturels, notamment dans le cadre des PNR et des réserves naturelles.

Ces dernières jouent un rôle majeur dans l'initiation à la nature et aux équilibres écologiques, nombre d'entre elles possèdent un centre d'accueil et des observatoires ou des sentiers de découverte; aussi accueillent-elles chaque année environ 3,5 millions de visiteurs. Les 19 Centres Permanents d'Initiation à l'Environnement (CPIE) en zone rurale, qui ont été créés à l'instigation des collectivités locales constituent à la fois un outil d'animation autour d'un espace rural donné, un instrument de sensibilisation à l'environnement naturel et humain, de formation (accueil de classes vertes) et de promotion du développement durable. Des actions concrètes et collectives de protection des milieux sont encouragées sur leur initiative, ainsi que des opérations de développement rural.

Ces différents centres sont organisés en réseau à travers l'Union des centres permanents d'initiation à l'environnement (UNCPIE), partenaire privilégié du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement qui soutient financièrement cette organisation. En matière d'information et de sensibilisation du public à l'environnement et au développement durable, le MATE mène une politique partenariale importante en direction des associations. Ces dernières ont ainsi joué un rôle central dans la mise en place du Plan emplois-jeunes, tout particulièrement à travers les actions de sensibilisation à l'environnement. L'opportunité offerte par ce dispositif pour développer des activités d'animation nature et d'éducation à l'environnement a également été saisie par les collectivités territoriales qui ont largement investi ce thème pour proposer des animations auprès du grand public ou du public scolaire.

Information :

L'Institut Géographique National (IGN) a mis au point plusieurs bases de données géographiques couvrant tout ou partie du territoire national (base de données topographiques BD TOPO; base de données cartographiques BD CARTO qui constitue un standard dans les domaines de l'environnement et de l'équipement et qui peut être couplée avec des données spatiales du satellite SPOT, gamme de produits SPOTView/BD CARTO commercialisée par Spot Image et IGN; bases de données routières; base de données altimétriques). Ces bases de données, au même titre que les bases de données CORINE de l'IFEN, voire de données spatiales (produits SPOT, données LANDSAT) peuvent être utilisées par les systèmes d'information géographiques (SIG). Ces SIG permettent d'associer à ces données une cartographie dans le but de croiser toutes sortes d'informations afin de visualiser des situations complexes et aider à leur gestion.

De plus en plus de collectivités territoriales et de directions départementales de l'équipement (DDE) recourent à ce type d'outils qui fournit une aide précieuse à la décision dans le domaine de la gestion de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Dans l'objectif de fournir les éléments d'information statistiques nécessaires au débat et à la prise de décision, l'IFEN, avec les Directions régionales de l'environnement (DIREN) produit, depuis 1994, une base de données régionales et départementale commune dans le cadre du programme Ensemble Intégré des Descripteurs de l'Environnement Régional (EIDER).

Ces données sont mises à la disposition des utilisateurs sous la forme de brochures (actualisées tous les 2 ans) ou de CD-Rom (actualisation annuelle) qui sont diffusés par l'IFEN, par les DIREN et par les délégations régionales de l'INSEE.

Sept thèmes structurent cette base de données, parmi lesquels: l'occupation du territoire-paysage, la qualité des sols-exploitation du sous-sol, la Faune la Flore et les écosystèmes. Des cartes de l'inventaire CORINE land cover, régionales ou départementales sont fournies à la demande par les services commerciaux de l'IFEN. Les fichiers numérisés de données CORINE land cover fonctionnant sous système d'information géographique peuvent être obtenus auprès des services commerciaux de l'IGN. Un inventaire des acquis et lacunes de l'information statistique sur l'environnement a été réalisé par l'IFEN en 1998 (collection Notes de Méthodes n°10).

Pour ce qui concerne les sols, les principales lacunes à combler identifiées correspondent, d'une part à la connaissance de la superficie affectée par l'érosion et la quantité de sol perdu et, d'autre part, aux données représentatives de la qualité des sols. Pour ce qui concerne les paysages et l'occupation des sols, des insuffisances sont soulignées en matière d'évolutions spatiales de la couverture des sols (besoin d'actualisation et de rétropolation de l'inventaire CORINE land cover).

L'absence de base de données sur le contenu des documents d'urbanisme qui permette de recenser les zones autorisées à la construction et les zones naturelles inconstructibles à diverses échelles administratives, ainsi que l'insuffisance de données sur l'état du paysage (qui permettraient un suivi de la loi du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur du paysage), sont également pointées. Le rapport souligne en outre le manque de données sur les effets de l'utilisation de l'espace sur l'environnement, notamment des conséquences de la polarisation croissante de l'emploi, de l'expansion spatiale des zones urbaines, des concentrations touristiques.

Indicateurs :

La circulaire sur le développement durable adressée le 11 mai 1999 aux préfets de région par la Ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire, invite à mettre œuvre des indicateurs de suivi de la politique. Cette circulaire affirme que «Le suivi et l'évaluation, au regard du développement durable, des principales politiques publiques s'appuient sur des indicateurs de performance des schémas de services collectifs mesurant tant les impacts que les résultats atteints». Ces indicateurs de développement durable «fournissent quelques signaux d'un tableau de bord, relatifs aux schémas de services, transposables localement, indiquant des efforts demandés, des pressions à atténuer ou des résultats à atteindre» (article 3 de la circulaire du 11 mai 1999). La circulaire souligne que «Cet effort de clarification des moyens et des objectifs est indispensable pour la transparence, la concertation et une utilisation des fonds publics efficace et pertinente». Les indicateurs à prendre en compte relèvent des domaines suivants :

• Transports (15 indicateurs, dont, par exemple: la densité des routes départementales, nationales et autoroutes –en km par 100 km²- la longueur des pistes cyclables aménagées en site propre, etc.),
• Espaces naturels et ruraux (11 indicateurs dont, par exemple: la superficie des espaces faisant l'objet d'une protection forte et % par rapport à la moyenne nationale, unité ha, la superficie régionale concernée par les mesures agri-environnementales –en % de la SAU régionale-, etc.),
• L'énergie (8 indicateurs, dont par exemple la part des énergies renouvelables dans la production primaire, en Ktep, etc.),
• L'enseignement et la recherche (2 indicateurs: nombre de programmes de recherche consacrés au développement durable, sommes investies).

Internet

Les sites Internet des ministères de l'environnement et de l'aménagement du territoire (MATE), de l'agriculture et de la pêche (MAP), de la DATAR diffusent des informations relatives aux moyens mis en oeuvre pour favoriser une gestion intégrée et durable du territoire.

Recherche et technologies :

Le domaine d'application et le contenu obligatoire des études d'impacts (précisés par le décret du 12 octobre 1977) ont connu des évolutions récentes dans la législation française marquée par le décret du 25 février 1993. Ils devraient être remaniés dans le cadre de l'application du projet de directive européenne sur l'évaluation environnementale des politiques, plans et programmes. Dans l'article 2 du décret n°93-245 du 25 février 1993, il est précisé que l'étude d'impact doit présenter successivement:

• Une analyse de l'état initial du site et de son environnement portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs affectés par les aménagements ou ouvrages;
• L'analyse des effets directs ou indirects, temporaires ou permanents du projet sur l'environnement et en particulier, sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la sécurité et la salubrité publique;
• Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu;
• Les mesures envisagées par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes;
• L'analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement, mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation.

Systèmes d'évaluation des terres :

La France dispose d'un système d'observation et d'étude des sols qui est principalement constitué des dispositifs suivants:

• Le Service d'étude des sols et de la carte pédologique de France, SESCPF, de l'INRA a pour objet d'élaborer et de gérer des bases de données géographiques dont une des finalités est le maintien de la qualité des sols.
• Le Programme d'inventaire de gestion et de conservation des sols, IGCS, comporte la réalisation de bases de données pédologiques et a pour objectif d'acquérir et de diffuser des informations sur les sols, les milieux et l'environnement. Ces informations sont gérées à l'aide de l'application DONESOL. Tout comme l'inventaire REFERSOLS des études de sols répertoriées, ces deux programmes sont gérés par l'INRA conjointement avec le Ministère de l'agriculture et de la pêche et le MATE.
• Le réseau de l'Observatoire de la qualité des sols (OQS) s'efforce de mettre au point des indicateurs permettant de suivre l'évolution de l'état biologique et physique des sols. Il a été créé en 1984 par le MATE.
• Le programme RENECOFOR, réseau national de suivi à long terme des écosystèmes forestiers a été créé en 1992 par l'ONF (Office National de la Forêt) afin de compléter le système de surveillance sanitaire des forêts. Il constitue la partie française d'un ensemble de placettes permanentes implantées dans trente-quatre pays européens.
• Une synthèse nationale des analyses de terre, reposant sur la construction d'une base de données cantonales, par traitement statistique de résultats d'analyse de sols cultivés (plusieurs paramètres agronomiques étant pris en compte) a été réalisée à la demande du ministère de l'agriculture et de la pêche.
• Divers programmes visant à mesurer les impacts des activités agricoles sur la qualité des sols ont été mis en oeuvre. On compte parmi eux le programme ADEME-INRA, (1997-1998) consacré à des analyses de métaux lourds présents dans les sols, les études réalisées à l'occasion des plans d'épandage de boue de station d'épuration, le programme de recherche INRA-ASPITET (Apport d'une Stratification Pédologique pour l'Interprétation des Teneurs en Eléments Traces) lancé en 1994 dans le but d'acquérir des références sérieuses sur les concentrations naturelles en éléments traces dans les sols. Un bilan azoté simplifié régional ainsi qu'une évaluation des quantités d'éléments fertilisants épandues et des quantités de pesticides, sont régulièrement réalisés par le service central des études et des statistiques (SCEES) du ministère de l'agriculture et de la pêche.
• Le programme GESSOL (évaluation des fonctions environnementales des sols et gestion durable du patrimoine sol) a été lancé au cours de l'année 1998 - consacrée année du sol afin de faire prendre conscience de l'importance de la protection de sa qualité - par le MATE dans le but de compléter les connaissances sur le rôle du sol dans l'environnement et sur les mécanismes de dégradation de sa qualité. Ce programme devrait permettre la mise en place d'un réseau national d'observation partie intégrante d'un réseau européen.

L'inventaire biophysique de l'occupation des sols français, CORINE land cover France, conduit par l'IFEN, est la principale base de données géographiques de l'occupation des terres. De périodicité pluriannuelle, il est réalisé dans le cadre du programme européen CORINE (Coordination de l'Information sur l'Environnement) mené par l'Agence Européenne pour l'Environnement. Il consiste dans une photo-interprétation et une cartographie au 100 000ème de l'occupation des terres à partir d'images satellites (issues des satellites SPOT et LANDSAT) suivant une nomenclature environnementale de l'occupation des sols (44 modes d'utilisations différents) définie pour l'ensemble de l'Europe.
La plus petite unité cartographiée est de 25 hectares. L'enquête annuelle Teruti est réalisée depuis 1969 par le SCEES du Ministère de l'Agriculture et de la pêche. Elle permet de connaître et de suivre la répartition des surfaces du territoire suivant une nomenclature physique en 81 postes. L'observation physique du territoire à partir d'une grille de points sélectionnés sur des photos aériennes est complétée par la mention d'une ou de plusieurs fonctions socio-économiques à laquelle participe chaque portion du territoire observée. L'Observatoire photographique du paysage mis en place depuis 1991 par le MATE a pour objectif de rassembler des séries photographiques; succession de prises de vue identiques, selon des intervalles de temps variables, de paysages français ne faisant pas spécifiquement l'objet de dispositions réglementaires de protection. Ces séries de photographie ont pour objet d'apprécier les transformations du paysage, de suivre ses grandes évolutions et l'incidence des mutations agricoles.

Cette collection est gérée en relation avec l'Ecole nationale supérieure des paysages et la Cité des sciences et de l'industrie. Les deux outils de connaissance des territoires écologiquement riches, qu'ils fassent ou non partie d'espaces protégés, qui existent en France, les inventaires ZNIEFF et ZICO, servent de support aux mesures visant à assurer la gestion et la conservation des milieux naturels.

L'inventaire ZNIEFF (zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique) est un programme défini par le MATE et géré par le service du patrimoine naturel du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN). Il a démarré en 1982 et a été régulièrement enrichi depuis. Il décrit et localise la plupart des sites d'intérêt patrimonial pour les espèces vivantes et les habitats. On distingue les ZNIEFF de type I, qui correspondent à des sites précis et généralement peu étendus d'intérêt biologique remarquable, et les ZNIEFF de type II concernant les grands ensembles naturels peu modifiés qui peuvent contenir plusieurs ZNIEFF de type I. A l'automne 1997 on comptait 12 032 ZNIEFF de type I couvrant 44 341 km2 et 1 895 de type II couvrant 116 722 km2.

L'inventaire ZICO, zone importante pour la conservation des oiseaux, fait suite à la directive européenne «oiseaux». C'est à partir des ZICO que sont désignées les zones de protection spéciales (ZPS). Démarré en 1980, cet inventaire a abouti en 1991 a l'identification de 285 zones couvrant 47 500 km². En outre, pour répondre plus spécifiquement aux menaces pesant sur la biodiversité, le MNHM, partenaire scientifique majeur du MATE, a créé en juin 1995 un Institut d'écologie et de gestion de la biodiversité (IEGB). Au sein de cet institut, qui constitue également un pôle de recherche fondamentale et appliquée (en écologie et biologie de la conservation), le service du patrimoine naturel a pour mission de rassembler les données fondamentales sur la faune, la flore, les zones naturelles d'intérêt biologique. Pour cela il anime un réseau de collecte des données et en assure le stockage et la gestion. Un inventaire des sites et sols pollués a été réalisé par le MATE pour la première fois en 1994 et est mis à jour tous les deux ans. Les sites pollués par les substances radioactives font également l'objet d'un recensement annuel publié par l'Agence Nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA).

Une cartographie de l'aléa «érosion des sols» au 1/100 000, basée sur une combinaison des couvertures pédologiques, CORINE land cover, précipitations et pentes a été réalisée grâce à une collaboration entre le MATE, l'INRA et l'IFEN. La base de données «Corine érosion côtière» renseigne sur le linéaire côtier affecté a été élaboré en 1987 pour la France par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) qui devrait mettre en place un système d'information côtier.

Le réseau climatologique d'Etat mis en oeuvre par Météo-France depuis 1946 et composé d'environ 3 800 postes de mesures, étudie le passé récent du climat à l'échelle locale, en mesurant des données sur les précipitations et la température. Le système d'information météorologique par bouées dérivantes -SIMBAD- a pour vocation d'obtenir des données météorologiques fiables sur le proche Atlantique (afin de détecter les perturbations non modélisées arrivant par l'Ouest du territoire métropolitain) et de tester de nouveaux équipements. Il fournit des données en continu et est mis en œuvre par Météo-France depuis 1992. Le RADOME, mis en oeuvre par Meteo-France en liaison avec les collectivités territoriales, a pour objectif d'améliorer les prévisions météorologiques et la climatologie à l'échelle locale. Il permet à certains partenaires de disposer très rapidement de données météorologiques validées.

L'Inventaire permanent de la ressource forestière (IFN) concerne les formations boisées de production, les peupleraies cultivées et les landes. Il est établi à partir du recueil, dans chaque département, de données d'endrométrie: détermination du nombre d'arbres, volume sur pied; accroissement, mortalité, etc) ainsi que par le biais de la prise de données écologiques sur des placettes d'inventaire (sol, topologie, conditions de végétation, relevé floristique, etc.).

Un inventaire des sources de données de l'environnement est réalisé et actualisé régulièrement par le département des systèmes d'observation et le département des statistiques et banques de données de l'IFEN. Cet inventaire est consultable sur le site Internet de l'IFEN

Financement :

Intégration de la viabilité des zones rurales :

Le ministère de l'Agriculture contribue également à l'animation et au développement des territoires ruraux en apportant son soutien à la diversification des activités des agriculteurs à partir de la mise en valeur du patrimoine naturel, culturel et bâti, ainsi qu'à travers des aides et encouragements à des initiatives innovantes en matière de services, de tourisme, d'accueil, d'entretien de l'espace ou la création d'activités nouvelles (voir le chapitre "Agriculture").

Les aides de l'Etat pour l'année 1999 dans ce domaine se sont élevées à 52 millions de francs. Elles s'accompagnent généralement de cofinancements européens; la politique régionale menée par l'Union Européenne ayant, en la matière, pour principale ambition de réduire les disparités de niveau de richesse entre les régions afin de renforcer la cohésion économique et sociale de l'Europe.

Les soutiens aux territoires de la Commission Européenne (en fonction d'objectifs dont certains sont limités géographiquement, mesures zonées) sont issus de quatre fonds structurels: le Fonds Européen de Développement Régional, FEDER, qui a pour objectif de réduire les écarts de développement entre les régions, le Fonds Social Européen, FSE, pour ce qui concerne l'amélioration des possibilités d'emplois, le Fonds Européen d'Orientation agricole, FEOGA, qui participe aux cofinancements des régimes d'aides nationaux à l'agriculture et à la diversification des zones rurales (le règlement n°1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la PAC insère dans le FEOGA section Garantie des dépenses pour le financement de mesures en faveur du développement rural) et l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP) qui accompagne la restructuration du secteur de la pêche.

Ce système d'aides est en cours de réforme suite à l'adoption de «l'Agenda 2000» qui érige la politique de développement rural au rang de second pilier de la politique agricole commune (PAC) aux côtés de la politique de soutien des marchés (voir le chapitre "Agriculture").

Cooperation :

Intégration de la viabilité des zones rurales :

Dans le cadre de ses engagements internationaux relatifs à la protection de la diversité biologique, la France soutient, par le bais du FFEM (Fonds Français pour l'Environnement Mondial), un certain nombre de projets «d'écotourisme durable» dans les pays du Sud (voir les chapitres "Financement" et "Coopération internationale").

La biodiversité

La France participe également au programme «Man and Biosphere» (MAB) lancé par l'UNESCO au début des années 70 pour constituer un réseau mondial de la biosphère combinant la conservation de l'espace et l'utilisation durable des ressources par l'espèce humaine. Certaines zones, comme une partie de la Camargue, font à la fois partie des zones Ramsar et du réseau des réserves de la biosphère (en 1998, on en dénombrait 6 pour la France métropolitaine).

Information soumise par le Gouvernement de la France auprès des Cinquième et Huitième Sessions de la Commission du développement durable des Nations Unies. Dernière mise à jour: mai 2000.